פרק שני
רשויות מקומיות

בפרק זה מובאים ממצאי ביקורת, שהעלה משרד מבקר המדינה ברשויות המקומיות, בתחומים שונים של פעילותן ובכלל זה: חריגות מהמסגרת התקציבית וצבירת גרעונות בהיקף ניכר, על אף קבלת תמיכה גדולה מהממשלה, ומימון גרעונות שוטפים מכספים שיועדו למימון עבודות פיתוח; מחדלים בגביית הכנסות עצמיות בהיקף ניכר, ובכלל זה חובות בגין אספקת מים; העדר תחשיבים והנמקות לשומות השבחה שנועדו לקביעת היטל השבחה, והפרשים גדולים בין שומות הוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה, לבין שומות בעלי הנכס והשומות הסופיות; חריגה מהסכמים קיבוציים ומהוראות חוק יסודות התקציב בעניין שכר עובדים ותשלומים נילווים לשכר, ומתן הטבות כספיות מפליגות בשכר ובתנאי פרישה לעובדים בכירים; אי-הקפדה של רשויות מקומיות על שמירת זכויותיהן במקרקעין; פעילות לא מספקת למניעת מפגעי בטיחות, שמקורם במפעלים המייצרים, מעבדים או מאחסנים חומרים מסוכנים, ולאיתור מפעלים כאלה הפועלים בתחום הרשויות, והעדר פיקוח ומעקב ראויים בעניין עמידתם של המפעלים בדרישות הבטיחות; מינויים פוליטיים למשרות בכירות, זמן קצר לאחר הבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימו בנובמבר 1993.

בעקבות הערות משרד מבקר המדינה תוקנו חלק מהליקויים, אולם ליקויים רבים, שעליהם כבר העיר המשרד פעמים מספר בעבר, חזרו ונשנו. יש לראות תופעה זו בחומרה, ועל משרד הפנים שבידו סמכויות פיקוח נרחבות על פעולותיהן של הרשויות המקומיות, לתת את דעתו על כך.
*
הנושאים של פרק זה גובשו, רובם הגדול, בחייו של אריה שילה ז"ל, משנה למנכ"ל והממונה על הביקורת ברשויות המקומיות, אשר הלך לעולמו בטרם הושלם הדוח הסופי. אריה שילה ז"ל, שנפטר ביום י"ד בטבת התשנ"ט (2.1.99), היה מראשוני משרד מבקר המדינה ומעמודי התווך שלו. הוא היה איש ביקורת מעולה, שהצטיין בתבונה, במסירות לעבודה, וביכולת לקיים מערכת יחסים טובה עם עובדים וממונים כאחד, שחיבבה אותו על כולם. הוא תרם רבות לקידום המינהל התקין בשלטון המקומי וליישום חוק מימון מפלגות, כשם שתרם לקידומם המקצועי של עובדי המשרד ולרווחתם, משך 50 שנות עבודתו במשרד. יהא זכרו ברוך.

אליעזר גולדברג
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
ירושלים, תשרי התש"ס
אוקטובר 1999

פעולות רשויות מקומיות במחוז המרכז למניעת מפגעי בטיחות ממפעלים מסוכנים
במדינת ישראל קיימים מפעלים רבים המייצרים, מעבדים או מאחסנים חומרים מסוכנים, בהם חומרים נפיצים, דליקים, רעילים, רדיואקטיביים מאכלים (קורוזוביים) ואחרים (להלן - חומ"ס). דליפה, התפוצצות או דליקה במפעלים כאלה (להלן - מיפעלים מסוכנים), כתוצאה מתקלה בייצור או מפיגוע, עלולה להוות סיכון לעובדי המפעל ולאוכלוסייה שבסביבתו. יצוין, כי חלק מהמפעלים ממוקמים בקרבת אזורי מגורים.

בחוק רישוי עסקים, התשכ"ח- 1968 (להלן - חוק רישוי עסקים) נקבע, כי שר הפנים רשאי לקבוע בצווים רשימת עסקים טעוני רישוי, כדי להבטיח מטרות שונות, ובהן: מניעת מפגעים ומטרדים, ובטיחות הנמצאים במקום העסק או בסביבתו. ראש הרשות המקומית או מי שהוא הסמיכו לכך הוא "רשות הרישוי", הממונה על אכיפת הוראות החוק בעסקים טעוני רישוי, הפועלים בתחום אותה רשות מקומית, לבד מעסקים שנקבעו כ"מפעלים ביטחוניים" (ראו להלן). עוד נקבע בחוק רישוי עסקים כי: "עסק טעון רישוי שנקבעה לו חובת רישוי בחיקוק אחר, רשאית רשות הרישוי שלא לתת לו את הרישיון לפי חוק זה כל עוד לא הורשה העסק לפי החיקוק האחר; ורשאי שר הפנים לקבוע בצו סוגי עסקים שלא יינתן עליהם רישיון לפי חוק זה כל עוד לא הורשה העסק לפי החיקוק האחר".

משמע, כי בסמכות רשות הרישוי וביכולתה לעמוד על מילוי הוראות החיקוקים הנוגעים לעסקים טעוני רישוי, ולאכוף את קיומן.

הוראות בעניין מפעלים העוסקים בחומ"ס כלולות במספר דברי חקיקה.

חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג- 1993 (להלן - חוק החומרים המסוכנים) מסמיך את המשרד לאיכות הסביבה לפקח על העוסקים בחומרים מסוכנים ("רעל" או "כימיקל מזיק") ועל אופן השימוש בהם. בתקנות החומרים המסוכנים (סיווג ופטור), התשנ"ג- 1993, הוצאו מכלל הגדרה זו חומרים, כאמור, בכמות או בריכוז נמוכים. בחוק החומרים המסוכנים נקבע, כי כל מקום למכירת חומרים מסוכנים טעון רישוי לפי חוק רישוי עסקים. עוד נקבע בחוק החומרים המסוכנים, כי העוסק בחומרים מסוכנים חייב לקבל "היתר רעלים" מאת הממונה, שהוסמך על-ידי השר לאיכות הסביבה. בידי השר גם סמכויות אכיפה על-פי חוק זה. על בעל "היתר רעלים" לעמוד בתנאי בטיחות מתאימים, ועליו לקיים תיעוד שיאפשר פיקוח על השימוש שנעשה בחומרים אלה.

בתקנות רישוי עסקים (מפעלים מסוכנים), התשנ"ג- 1993 (להלן - תקנות מפעלים מסוכנים) נדרשים בעלי מפעלים מסוכנים, בין היתר, לדווח על החומרים המסוכנים שברשותם, ועל האמצעים שנקטו למניעת מפגעי בטיחות ולהתמודדות עם תקלות העלולות להתרחש בהם ולהוות סכנה לבני אדם ולסביבה. זאת, כדי לאפשר לרשות הרישוי לעמוד על סיכונים אפשריים במפעלים אלה ועל קיום אמצעים לטיפול במפגעים. "מפעל מסוכן" הוגדר: "עסק טעון רישוי כמשמעותו בחוק, שבו מאחסנים, מוכרים, מעבדים או מייצרים, חומרים מסוכנים או פסולת של חומרים כאלה או שחומרים מסוכנים נוצרים בתהליך העיבוד או הייצור שבו". הגדרת חומר

"מסוכן" סוייגה בהחזקתו בכמות שנקבעה בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (שירותי הובלה ושירותי גרורים), התשל"ט- 1978.

בפקודת העיריות נקבע כי: "בעניין מלאכות מסוכנות תסווג ותסדיר העירייה כל מלאכה או עסק העלולים להזיק לבריאות הציבור או להיות מקור סכנה לציבור, או שמבחינה אחרת של טובת הציבור ראוי הוא להסדירם".

הרשויות המקומיות, שבתחומן פועלים מפעלים מסוכנים, חייבות, כרשויות רישוי, לעמוד על כך, שבעלי המפעלים ינקטו את כל האמצעים הדרושים לטיפול נאות בחומרים המסוכנים שבמפעליהם, כדי להבטיח את בטיחות הנמצאים במפעל ובסביבתו, ולמנוע מפגעים ומטרדים. על בעלי המפעלים לדאוג לקיום אמצעים לאיתור תקלה בייצור או כתוצאה מפיגוע (להלן - אירוע חומ"ס) ולניטרול גורמי הסיכון, וכמו-כן להחזיק את האמצעים הדרושים לטיפול באירוע חומ"ס (ציוד לכיבוי דליקה, ציוד לניטרול חומר כימי שדלף, וכיו"ב). על הרשויות המקומיות מוטל לאכוף את קיום האמצעים האמורים. בחלק מהרשויות המקומיות הוקמו - כגוף עזר מקצועי למחלקות לרישוי עסקים - יחידות לאיכות הסביבה העוסקות, בין היתר, במניעת מפגעי בטיחות ממפעלים מסוכנים.

במחצית השנייה של שנת 1996 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהן של שבע רשויות מקומיות במרכז הארץ, למניעת מפגעי בטיחות ממפעלים מסוכנים הממוקמים בתחומיהן (עיריות: בני-ברק, הרצליה, חולון, כפר-סבא, לוד ופתח-תקוה; מועצה אזורית חוף השרון). בדיקת מעקב נערכה במחצית השנייה של שנת 1998.
איתור מפעלים מסוכנים
איתור המפעלים המסוכנים המצויים בתחום הרשות המקומית הוא תנאי ראשון והכרחי להבטחת טיפול נאות בחומ"ס, לקיום אמצעים לטיפול באירוע חומ"ס ולפיקוח הרשות המקומית בנושא זה. מפעלים מסוכנים שלא אותרו, עלולים לסכן את הנמצאים בהם ואת האוכלוסייה שבסביבתם, מאחר שהרשות המקומית אינה יכולה לעמוד על סילוק מפגעי בטיחות אם קיימים כאלה.

נמצא, כי הרשויות המקומיות שנבדקו לא פעלו כראוי לאיתור כל המפעלים המסוכנים שבתחומיהן. הרשויות המקומיות לא ניצלו, לצורך האיתור, מאגרי מידע המצויים ברשותן, כגון: רשימות העסקים הפועלים בתחומן, המצויות במחלקות הגבייה שלהן. איתור המפעלים המסוכנים היה לרוב אקראי.

1. במחלקות לרישוי עסקים ברשויות המקומיות שנבדקו (למעט עיריות חולון ופתח-תקוה) חסר מידע מרוכז על העסקים טעוני רישוי שבתחומיהן, וממילא חסר מידע מלא על מפעלים מסוכנים שבתחומיהן.

2. למעט עיריות פתח-תקוה וחולון, שסיווגו את רוב העסקים, לא סיווגו יתר הרשויות המקומיות שנבדקו את המפעלים בעלי רישיון עסק למסוכנים ולבלתי מסוכנים, כנדרש. כתוצאה מכך לא אותרו מפעלים מסוכנים, אף מתוך המידע הזמין שברשות הרשויות המקומיות.

(א) בעיריית חולון נמצאו על ידי עובדי הביקורת, 52 בקשות לרישיון עסק למפעלים שהינם, לכאורה, מסוכנים, שלא הועברו לבדיקה מוקדמת לשר לאיכות הסביבה ואף לא ליחידה לאיכות הסביבה העירונית, וממילא לא נקבעה מידת מסוכנותם.

(ב)  עוד נמצא על ידי עובדי הביקורת, כי בחולון פעלו 20 מפעלים בעלי רישיון עסק, שעל-פי צו רישוי עסקים טעון רישויים אישור מוקדם של השר לאיכות הסביבה. ברשיונם של חלק מהעסקים האמורים נקבעו על-ידי העירייה תנאים מגבילים הנוגעים לחומ"ס.

הביקורת העלתה, כי במשך מספר שנים לא ערכה העירייה ב-20 המפעלים האמורים בדיקה בנושא חומ"ס ומידת מילויים של התנאים שנקבעו ברישיון.

בעקבות הביקורת, הודיעה העירייה, כי נערכה בדיקה במפעלים האמורים ונמצא, כי שבעה מהם אכן מפעלים מסוכנים, הטעונים פיקוח של היחידה לאיכות הסביבה.

(ג)  בדוח מבקר המדינה על הביקורת בעיריית בני-ברק, שפורסם בשנת 1992, נקבע, כי המחלקה לרישוי עסקים "לא ניצלה את מאגר המידע שבמחלקת הגבייה לצרכיה, וכתוצאה מכך לא איתרה את רוב העסקים הפועלים ללא רישיון. משרד מבקר המדינה העיר לעירייה, כי עליה לנצל את כל מאגרי המידע שברשותה, כדי להחיל את הוראות החוק על כל העסקים שבתחומה."

נמצא, כי אף שחלפו כשש שנים מאז פורסם הדוח האמור של מבקר המדינה, בשנת 1992, לא עשתה העירייה דבר לתיקון הליקוי.

הרשויות המקומיות שנבדקו איתרו רק חלק מהמפעלים המסוכנים המצויים בתחומן, ופעילותן התרכזה בטיפול במפעלים אלה (המועצה האזורית חוף השרון לא פעלה לאיתור מפעלים כאלה - ראו להלן). הרשויות המקומיות ניהלו רישומים לגבי 172 מפעלים מסוכנים הידועים להן, רובם בתחומי עיריות חולון ופתח תקוה, להן אזורי תעשייה גדולים.

עובדי משרד מבקר המדינה ערכו בדיקות אקראיות של חלק מרישיונות העסק שהוצאו למפעלים, וסקרו אקראית חלק מרשימות המפעלים שבמחלקות הגבייה, ברשויות המקומיות שנבדקו. בבדיקות נמצאו 103 מפעלים שהינם, לכאורה, מסוכנים, והרשויות המקומיות לא היו מודעות לכך שהם כאלה (כמחצית המפעלים ממוקמים בחולון).

עוד נמצא, כי ברישומי הרשויות המקומיות לא נכללו מפעלים המחזיקים או משתמשים בחומרים רדיואקטיביים (ראו להלן). על-פי תיעוד המשרד לאיכות הסביבה אגף בטיחות קרינה, היו מצויים ברשויות המקומיות הנסקרות, במועד הבדיקה, 38 מפעלים כאלה.

המועצה האזורית חוף השרון: מועצה זו חסרה מידע על המפעלים המסוכנים המצויים בתחומה ואף לא ניסתה לאתר מפעלים כאלה. רק לאחר שני אירועי חומ"ס, שהיו בתחומה, בשנת 1996 (ראו להלן), שלחה המועצה למפקד תחנת כיבוי האש

בנתניה, לבקשתו, "רשימה חלקית" של 74 מחסנים ביישובי המועצה האזורית, אולם לא כללה בתשובתה כל מידע על חומרים מסוכנים המצויים או העלולים להימצא ברשותם.

1. ביום 12.5.96 פרצה שריפה במחסן ששימש לאחסון צבעי דפוס במושב בצרה. מאחר שהמחסן ממוקם בסמוך לבתי מגורים, פונו חלק מהתושבים מבתיהם עד לכיבוי השריפה.

(א) מתיעוד המשרד לאיכות הסביבה עולה, כי למשרד לא היה ידוע על קיום המחסן וממילא לא היה לבעליו היתר רעלים. במכתב נקבע: "הפעילות הלא חוקית במושבים מתבררת כעניפה מאוד ומסוכנת שכן מחסנים אלה פועלים ללא פיקוח והשגחה ובמקרים רבים ללא הכרת החומרים המאוחסנים". למחסן גם לא היה רישיון עסק.

(ב) בעקבות האירוע האמור, דרש המשרד לאיכות הסביבה ממפעילי המחסן לפנות לאתר הפסולת המסוכנת ברמת חובב, את "פירטי המבנה, את תכולתו ואת האדמה הספוגה בצבע", כיוון שעל פי דגימות קרקע שנלקחו מהמקום, ביום האירוע, הכילה הקרקע מתכות כבדות וחומרים אורגניים והיתה רעילה.

מתיעוד המועצה האזורית ומביקור עובדי משרד מבקר המדינה במקום עולה, כי דרישת המשרד לאיכות הסביבה לא בוצעה. המועצה האזורית לא עמדה על סילוק המפגע וגם לא סילקה אותו בעצמה, בהתאם לסמכויות שהוקנו לה בפקודת בריאות העם, 1940.

2. ביום 31.7.96 אירעה תאונת דרכים על הכביש הבינעירוני הגובל במושב בצרה, בה נפצעו שמונה אנשים. מתיעוד המועצה עולה, כי התאונה אירעה כתוצאה מענן של פורמלין, שגרם לצריבות בעיניים ובדרכי הנשימה של הנהגים שנסעו בכביש. המשטרה חסמה את הכביש למשך כשעה. הגורם לאירוע היה חיטוי לולים בצורה שאינה תואמת את הנחיות המשרד לאיכות הסביבה. היתר הרעלים שהיה למבצע החיטוי לא חודש לאחר האירוע.

מחסן חומרי ההדברה של מבצע החיטוי ממוקם בשטח המועצה האזורית חוף השרון סמוך למקום החיטוי. במועצה האזורית לא נימצא כל תיעוד לגבי המחסן, שהוקם ללא היתר בנייה ופעל ללא רישיון עסק.

אירועי החומ"ס לא הובאו לדיון במליאת המועצה או באחת מוועדותיה, כדי לקבוע דרך פעולה לאיתור מפעלים מסוכנים, למניעת מפגעי חומרים מסוכנים בעתיד, וליישום הוראות החוק.

מבדיקה אקראית שערכו עובדי משרד מבקר המדינה ברישומי מחלקת הגבייה, הנוגעים לחלק מיישובי המועצה האזורית עולה, כי לפחות 22 עסקים ביישובים אלה הינם, לכאורה, מפעלים מסוכנים.

בעקבות פניית משרד מבקר המדינה הודיעה המועצה, כי שלחה לכל העסקים הרשומים ברשימותיה, החסרים רישיון עסק, דרישה להגיש בקשה לרישיון, וכי עם קבלת התיעוד הנדרש תיוועץ המועצה במשרד לאיכות הסביבה לגבי מפעלים שברשותם חומרים מסוכנים.

תיעוד מפעלים מסוכנים
בתקנות מפעלים מסוכנים חויבו בעלי מפעלים מסוכנים, כהגדרתם בתקנות, להגיש לרשות הרישוי, אחת לשנה, דוח על החומרים המסוכנים שברשותם, ועל נושאי בטיחות הנוגעים להם, כמפורט בתקנות. עוד חויבו בעלי המפעלים לנהל תיק מפעל ובו, בין היתר, מידע על החומרים המסוכנים שבתחום המפעל, שיטות הטיפול בהם, אמצעים במערכת הייצור למיגון מפני תקלות ותקריות, אמצעי בטיחות בתוך המפעל - לרבות אמצעי התראה, ניטרול, כיבוי אש, ועוד. העתק תיק המפעל יימסר לרשות הרישוי, ויעודכן מזמן לזמן. משרד הפנים הכין, ביוני 1994, דגם אחיד של "תיק מפעל". בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, מאוגוסט 1994, נדרשו מנהלי היחידות לרישוי עסקים ברשויות מקומיות שבתחומן מפעלים מסוכנים, לפנות למרכז לרישוי עסקים במשרד הפנים לקבלת עותק מהדגם האחיד האמור. ביוני 1997 עודכן תוכן "תיק המפעל" והופץ לכל ראשי הרשויות המקומיות.

נמצא, כי תקנות המפעלים המסוכנים לא קוימו:

1. המחלקות לרישוי עסקים ברשויות המקומיות שנבדקו (למעט עיריות חולון ופתח תקוה) לא פנו למשרד הפנים, בעקבות הנחיותיו מאוגוסט 1994, לקבלת הדגם האחיד של תיק המפעל, וממילא לא הפיצו את הדגם למפעלים המסוכנים, כדי לאפשר להם הכנת תיק מפעל.

כ- 100 מבין 172 המפעלים המסוכנים הידועים לרשויות המקומיות, לא הכינו תיק מפעל. כמחצית מתיקי המפעל הקיימים לא תאמו את דגם התיק שנקבע על-ידי משרד הפנים.

בדיקת המעקב העלתה, כי המפעלים החייבים בתיק מפעל בתחום עיריית כפר סבא הכינו את התיק הנדרש, ואילו ביתר הרשויות המקומיות החלו המפעלים בהכנת התיקים הנדרשים.

2. בחמש מהרשויות המקומיות שנבדקו לא הגישו המפעלים המסוכנים דוחות שנתיים לרשויות המקומיות (עיריות: בני ברק, הרצליה, חולון ולוד; מועצה אזורית חוף השרון).

משרד מבקר המדינה העמיד את הרשויות המקומיות על כך, שתיקי המפעל והדוחות השנתיים הינם כלים חיוניים למעקב אחר שינויים החלים במפעלים מסוכנים. אי-עמידה על קיום תיעוד זה היא בניגוד לתקנות, ופוגעת ביכולת הרשויות המקומיות לעקוב אחר מידת עמידתם של המפעלים המסוכנים בדרישות הבטיחות.

בתשובה לפניית משרד מבקר המדינה, הבהיר משרד הפנים, כי הוא נוהג לבדוק את קיום התקנות ולהנחות רשויות מקומיות שאינן פועלות כחוק. לצורך אכיפה יעילה ידרוש משרד הפנים מהרשויות המקומיות לאכוף הכנת תיק מפעל, כשבשלב הראשון, תהיה האכיפה במפעלים מסוכנים בדרגת הסיכון הגבוהה מבין שלוש דרגות סיכון, שקבע המשרד לאיכות הסביבה במחצית 1998.

מאחר שתקנות המפעלים המסוכנים אינן חלות על מפעלים המחזיקים חומרים מסוכנים בכמות קטנה מזו שנקבעה בהן, נגרעת מרשות הרישוי אפשרות חוקית יעילה לעמוד על גידול בכמויות

החומרים המסוכנים שבמפעלים. מידע עדכני זה חיוני להשגת מטרות הרישוי, בהן מניעת מפגעי בטיחות ממפעלים מסוכנים.

משרד מבקר המדינה פנה אל המשרד לאיכות הסביבה לשקול פעולה, שתחייב את כל המפעלים המחזיקים בחומרים מסוכנים - בכמות כלשהי - בהגשת דוח שנתי על החומרים שברשותם, כדי לאפשר לרשויות המקומיות לעמוד על שינויים במידת הסיכון שבמפעלים.

מפעלים המחזיקים חומרים מסוכנים, כמוגדר בחוק החומרים המסוכנים, חייבים, כאמור, לקבל היתר רעלים מאת הממונה על-ידי השר לאיכות הסביבה.

ל- 26 מפעלים (לא כולל בריכות שחיה - ראו להלן), מבין המפעלים המסוכנים הידועים לשלוש מהרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות: בני ברק, הרצליה ולוד), אשר היו טעונים היתר רעלים לפי חוק חומרים מסוכנים, לא היה היתר, כאמור. רשויות מקומיות אלה והמשרד לאיכות הסביבה לא הפעילו את סמכויותיהם, כדי לאכוף על המפעלים את קיום הוראות החוק בנושא זה.

עוד נמצא, כי המשרד לאיכות הסביבה לא המציא לארבע מהרשויות מקומיות (עיריות: חולון, כפר סבא ופתח-תקוה; מועצה אזורית חוף השרון) מידע לגבי אותם מפעלים שבתחומן, אשר חייבים בקבלת היתר רעלים, ומצויים בטיפולו. רשויות מקומיות אלה לא ידעו אלו מפעלים חסרים היתר כזה.

משרד מבקר המדינה העמיד את המשרד לאיכות הסביבה על החשיבות הנודעת לכך, שמידע הנמצא בידיו על מפעלים החייבים בקבלת היתר רעלים יומצא לרשויות המקומיות. זאת, כדי שאלה תוכלנה, כרשויות רישוי, לעמוד על מפגעים אפשריים במפעלים החסרים היתר רעלים, ולאכוף על בעליהם את מילוי הוראות החוק. חילופי מידע הדדיים בין המשרד לאיכות הסביבה ובין הרשויות המקומיות חיוני לאכיפת הדינים הנוגעים לחומ"ס, ולמניעת אסונות מהם.
מפגעי בטיחות במפעלים מסוכנים
חמש מהרשויות המקומיות שנבדקו מפעילות יחידות לאיכות הסביבה העוסקות, כאמור, בין היתר, במניעת מפגעי בטיחות ממפעלים מסוכנים. בשתי הרשויות המקומיות האחרות (עיריית הרצליה ומועצה אזורית חוף השרון) נעשה כל הטיפול במפעלים מסוכנים במחלקות המטפלות ברישוי עסקים. למחלקות אלה לא היו עובדים בעלי מיומנות מקצועית הנדרשת לאיתור מפעלים מסוכנים ולטיפול במפגעים העלולים להיווצר בהם. המועצה האזורית חוף השרון אף לא פנתה לקבל את עזרת המשרד לאיכות הסביבה לייעוץ בנושא הטיפול במפעלים מסוכנים.

בעקבות הביקורת החלה עיריית הרצליה להעסיק עובדת כרכזת תעשיות ואיכות הסביבה.

בחלק מהמפעלים המסוכנים נמצאו מפגעי בטיחות חמורים העלולים להוות סכנה לעובדים ולאוכלוסייה שבסביבתם: חומרים מסוכנים אוחסנו בניגוד להנחיות המשרד לאיכות הסביבה או היחידות העירוניות לאיכות הסביבה; לא נמצאו התקנים לסילוק מפגעים בעת תאונה.

להלן דוגמאות:

(א) חברה, שקיבלה בשנת 1988 רישיון להפעלת מחסן בתחום עיריית בני ברק, עסקה בפועל בייצור ובשיווק חומרים כימיים. במחסני החברה אוחסנו כמויות גדולות מאד של חומרים מסוכנים, בהם חומרים מאכלים וחומרים דליקים. מדוח היחידה העירונית לאיכות הסביבה, משנת 1995, עולה, כי החומרים לא אוחסנו במאצרות כנדרש, הסימון והשילוט לא היו תקינים, ובמפעל לא היו חומרי ספיגה וניטרול למקרה של תאונה. המפעל ממוקם בלב שכונת מגורים.

נמצא, כי אף שהמפעל פעל בניגוד לתנאי הרישיון ותוך יצירת מפגעי בטיחות, לא נקטה העירייה צעדים כלשהם לסילוק המפגעים.
רק בעקבות הביקורת דרשה העירייה מבעלי המפעל לפנות את החומרים המסוכנים משטחו. בראשית שנת 1997 סגרו בעליו את המפעל.

(ב) בעלי מחסן לכימיקלים, בתחום עיריית בני ברק, בו אוחסנו חומרים מסוכנים מסוגים שונים ובכמויות גדולות, הגישו בקשה לקבל היתר רעלים. הבקשה נדחתה בשל העדר הפרדה וחציצה נאותה בין חומרים מסוכנים שונים. 

בשכנות למחסן קיים מפעל לעבודות איטום ובידוד הפועל ללא רישיון עסק. במפעל מאוחסנים חומרים דליקים. באפריל 1995 דרש איגוד ערים אזור בני ברק לשירותי כבאות, מבעלי המחסן לכימיקלים, לבצע הפרדה עד לגובה התקרה בין המחסן לבין המפעל השכן. עד למועד הביקורת לא ביצעו בעלי המחסן את הדרישות האמורות.
בעקבות הביקורת חידשה העירייה את דרישותיה מבעלי המחסן ואלו נענו: הקימו את החציצות הנדרשות והקטינו את כמויות החומרים המסוכנים שברשותם. ביוני 1998 קיבל המחסן היתר רעלים.

(ג) מפעל, בתחום עיריית בני ברק, העוסק, בין היתר, בציפוי כרום וקדמיום, פעל ללא רישיון עסק וללא היתר רעלים. המפעל החזיק בחומרים מסוכנים, שלא אוחסנו כנדרש, לא היה בו שילוט תקין לגבי החומרים המסוכנים ולא היו חומרי ספיגה וניטרול למקרה תאונה. בסמוך למפעל מצויים שני מפעלים בהם מאוחסנים חומרים דליקים.

בעקבות הביקורת הודיעה העירייה, כי תנקוט צעדים משפטיים נגד המפעל לסילוק המפגעים, והתרתה בבעלי המפעל שתעשה כך. בבדיקה שערכה העירייה, באפריל 1998, נמצא, כי דרישותיה בתחום מניעת מפגעי הבטיחות מולאו.

(ד) מפעל אלקטרוניקה בתחום עיריית בני ברק, מחזיק בחומרים מאכלים שונים. המפעל לא קיבל היתר רעלים בגלל ליקויים באחסון החומרים והעדר חומרי ניטרול. המפעל ממוקם מול שכונת מגורים. מאז 1993 שלחה העירייה למפעל שלוש התראות.

בעקבות הביקורת הודיעה העירייה, כי תנקוט נגד בעלי המפעל צעדים משפטיים לסילוק המפגעים והתרתה בבעלי המפעל שתעשה כך. בנובמבר 1998 הודיעה העירייה למשרד מבקר המדינה, כי המפעל עמד בדרישותיה והגיש בקשה לקבלת היתר רעלים.

(ה) מפעל לייצור חמצן, חנקן וארגון, בתחום עיריית הרצליה, הממוקם בסמיכות למבני משרדים ומפעלים, פועל ללא היתר רעלים. לגבי חלק מהחומרים המיוצרים במיפעל נדרש, בין היתר, לבנות מאצרה (אמצעי קיבול) תת-קרקעית לאיסוף נוזלים מסוכנים במקרה של תקלה. בדצמבר 1995 אישרה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בקשה להקמת המאצרה. המאצרה לא הוקמה, מאחר שלפיקוד העורף ולמשרד לאיכות הסביבה היו השגות 

לגבי יעילותה. עד למועד סיום הביקורת, באוקטובר 1998, לא הציגו בעלי המפעל הצעה למאצרה אשר תענה על דרישות הבטיחות של הגורמים האמורים.

מתיעוד העירייה עולה, כי המכלים לאחסון החמצן הורכבו במחצית הראשונה של שנות השמונים, ומאז לא נעשו בדיקות לבחינת חוזקם, עייפות החומר, אפשרות קריסה ועמידה בכללי בטיחות אחרים. המפעל אחסן מימן בצורה מסוכנת בניגוד להנחיות המשרד לאיכות הסביבה, ולא מילא אחר כל דרישות שרותי הכבאות המקומיים.

משרד מבקר המדינה העמיד את העירייה ואת המשרד לאיכות הסביבה על חובתם לדאוג למציאת פתרון לסילוק מפגעי הבטיחות החמורים במפעל זה, או לנקוט צעדים להפסקת פעילותו.

(ו) חמישה מפעלים בתחום עיריית חולון לא ביצעו, במשך שנים, את דרישות היחידה העירונית לאיכות הסביבה, ופעלו בתנאי בטיחות לקויים. רק במאי 1997, בעת קיום הביקורת בעירייה, התבקש היועץ המשפטי של העירייה להגיש כתבי אישום נגד בעליהם.

(ז) מחסן חומרים כימיים בתחום עיריית חולון החזיק, בין היתר, בחמישה סוגי חומרים דליקים, מהם אחד שהוא גם רעיל וארבעה הינם גם חומרים מאכלים. הבעלים נדרשו, מאז 1993, לאחסן את החומרים בהתאם להנחיות היחידה העירונית לאיכות הסביבה, להתקין שילוט מתאים לחומרים, להחזיק במחסן אמצעי ספיגה וניטרול וכן ציוד מגן אישי למקרה של תאונה. באוקטובר 1995 הודיעה היחידה לבעלי המחסן, כי הוא פועל במצב בטיחותי לקוי מאד, דבר המהווה סכנה גבוהה מאוד לעסק ולסביבה, ודרשה למלא את כל הדרישות האמורות או לסגור את המחסן.

בעקבות פניית משרד מבקר המדינה, הגישה העירייה כתב אישום נגד בעלי המחסן בגין הפרת תנאי רישיון העסק בנוגע לאי-עמידתם בדרישות העירייה למניעת מפגעי בטיחות מחומרים מסוכנים. בדיון המשפטי, שהתקיים באוקטובר 1998, התחייבו הבעלים, בהסכמת העירייה, למלא אחר דרישות העירייה תוך 60 יום. ב- 25.11.98 קיבלו בעלי המפעל היתר רעלים.

(ח) מפעל לציפוי מתכות בתחום עיריית חולון מחזיק שמונה חומרים מאכלים, שישה חומרים רעילים ושני חומרים מחמצנים. מתיעוד היחידה לאיכות הסביבה בעירייה עולה, כי החומרים אינם מאוחסנים כראוי, אלא מפוזרים בשטח המפעל ללא הפרדה ביניהם, במפעל אין שילוט מתאים, המעברים בתוך המפעל חסומים ואין בתחומו חומרי ספיגה, ניטרול וציוד מגן אישי. בינואר 1995, בעקבות ביקור במפעל, הודיע ראש מדור מניעת דליקות באיגוד ערים לשירותי כבאות אזור חולון ובת-ים, כי המפעל מהווה מקור סכנה לאירוע חומרים מסוכנים. נמצא, כי אף שדרישות היחידה לאיכות הסביבה מהמפעל לא מולאו, לא נקטה העירייה צעד כלשהו לאכיפתן. בעקבות ביקורת משרד מבקר המדינה והתראת העירייה ביצע המפעל את דרישות היחידה לאיכות הסביבה.

(ט) מפעל לגיהוץ וצביעת עורות בתחום עיריית חולון פועל ללא היתר רעלים. בדצמבר 1995 דרשה היחידה העירונית לאיכות הסביבה: לבצע הפרדה בין החומרים, לפי קבוצות סיכון, ולשלטם; לדאוג לקיום אמצעי ניטרול וספיגה וציוד מגן אישי; להגיש נוהל חירום.

נמצא, כי חלפו כשנתיים, עד מועד הביקורת, בלא שהמפעל ביצע את הדרישות האמורות. בעקבות פניית משרד מבקר המדינה, הודיעה העירייה, כי תגיש כתב אישום נגד בעלי המפעל בגין אי-עמידה בדרישות איכות הסביבה. עד סיום הביקורת (אוקטובר 1998) לא הוגש כתב אישום נגד בעלי המפעל.

בריכות שחייה
בתחומי הרשויות המקומיות מופעלות בריכות שחייה המחזיקות מלאי חומרים רעילים לחיטוי מימיהן. הבריכות חייבות בקבלת היתר רעלים, אשר מותנה במילוי דרישות המשרד לאיכות הסביבה לגבי כמות הרעלים המירבית המותרת להחזקה ואופן אחסונם.

נמצא, כי 15 מתוך 22 בריכות שחייה, הממוקמות בתחומי שלוש רשויות מקומיות פעלו ללא היתר רעלים, תוך סיכון אפשרי לשוהים בתחומן (עיריות: הרצליה וכפר סבא; מועצה אזורית חוף השרון).
תחנות דלק
חובות הרישוי של תחנות דלק הוסדרו בתקנות רישוי עסקים (אחסנת נפט), התשל"ז- 1976. בתקנות נקבעו כללי בטיחות לאחסון סוגי דלק שונים וגז במחסנים ובתחנות תדלוק (להלן - מתקני אחסון). "מפקח ראשי", שמינה שר העבודה והרווחה על-פי חוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד- 1954 (להלן - מפקח ראשי), הוא המאשר את מתקן האיחסון. מתן רישיון עסק למתקן האיחסון מותנה באישור בכתב מאת המפקח הראשי ובהסכמת שר הביטחון, או מי שהוא מינה לכך.

נמצא, כי 10 מתוך 62 תחנות דלק, הממוקמות בארבע מהרשויות המקומיות (עיריות חולון, כפר סבא, פתח תקוה ומועצה מקומית חוף השרון) פעלו ללא אישור המפקח הראשי. על הרשויות המקומיות היה לאכוף על תחנות הדלק האמורות לטפל בהשגת האישורים הדרושים, ובהעדר טיפול, כאמור, היה עליהן לפעול לסגירת התחנות - דבר שלא נעשה.

בעקבות ביקורת משרד מבקר המדינה, הודיעו העיריות על נקיטת צעדים משפטיים נגד בעלי תחנות הדלק, האמורות, שבתחומן. משרד העבודה והרווחה הודיע, כי ידרוש מבעלי התחנות, בתיאום עם המחלקות לרישוי עסקים ברשויות המקומיות, להגיש את התיעוד הנדרש להוצאת היתר, או שתוגשנה תביעות משפטיות, כאשר תימצא הצדקה לכך.
פיקוח על מפעלים המשתמשים בחומרים רדיואקטיביים
הפיקוח על השימוש בחומרים רדיואקטיביים ובמכשירי קרינה הוסדר בתקנות הרוקחים (יסודות רדיואקטיביים ומוצריהם), התש"ם- 1980 (להלן - תקנות הרוקחים), ובתקנות הבטיחות בעבודה (גיהות תעסוקתית ובריאות העוסקים בקרינה מייננת), התשנ"ג- 1992.

על-פי תקנות הרוקחים, הממונה על הקרינה הסביבתית במשרד לאיכות הסביבה (להלן - הממונה) והממונה על הקרינה הרפואית במשרד הבריאות, כל אחד בתחום אחריותו, מוסמכים, בין היתר, ליתן היתרים לעניין תקנות אלה ולפקח על קיומן. עוד נקבע בתקנות, כי לא יעסוק אדם בחומרים רדיואקטיביים או במוצר המכיל חומר רדיואקטיבי, או במכשיר קרינה, אלא על-פי היתר שייתן הממונה, ובהתאם לתנאיו. תוקפו של כל היתר הוא לשנה אחת מיום הינתנו, אלא אם קבע הממונה תקופה קצרה יותר.

מתיעוד האגף לבטיחות קרינה במשרד לאיכות הסביבה עולה, כי בתחומי הרשויות המקומיות שנבדקו מצויים 38 מפעלים בעלי היתר עיסוק בחומר רדיואקטיבי או במוצר המכיל חומר כזה.

נמצא, כי לרשויות המקומיות היה מידע חלקי בלבד על השימוש שעושים מפעלים בתחומן בחומרים רדיואקטיביים, ואף לא מידע על מהות הסיכונים הנובעים מהמפעלים ותיעוד על היותם בעלי היתר מאת הממונה. המשרד לאיכות הסביבה לא דיווח לרשויות המקומיות על הימצאותם של מפעלים כאלה בתחומן.

משרד מבקר המדינה העמיד את המשרד לאיכות הסביבה ואת משרד הבריאות על הצורך ליידע את הרשויות המקומיות בדבר מפעלים מסוכנים שבתחומן, המחזיקים או משתמשים בחומרים רדיואקטיביים, ובדבר הסכנות הנובעות ממפעלים אלה.

בעקבות הביקורת, העביר המשרד לאיכות הסביבה לרשויות המקומיות את רשימת המפעלים בעלי היתר עיסוק בחומרים רדיואקטיביים, והוא פועל להכנת נוהל להעברה סדירה של המידע האמור לרשויות המקומיות.
פיקוח על מפעלים ביטחוניים מסוכנים
באוגוסט 1993 מינה מנכ"ל משרד הפנים ועדה בין-משרדית לדון בהיבטים השונים של רישוי עסקים במפעלים ביטחוניים. ביום 30.8.93 הבהיר היועץ המשפטי של משרד הפנים לרשויות המקומיות, כי במידת האפשר עליהן להימנע מלאכוף בשלב זה את דיני רישוי עסקים על מפעלים ביטחוניים שבתחומן, עד ליישום הסופי של המלצות הוועדה. בעקבות המלצות הוועדה פורסם, ביום 15.11.94, תיקון מס' 11 לחוק רישוי עסקים (מפעלים ביטחוניים), התשנ"ה- 1994, בו נקבע, בין היתר, כי תוקם יחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים. היחידה תהיה מורכבת מנציגי המשרדים הנוגעים בדבר, וביניהם נציג המשרד לאיכות הסביבה ונציג משרד הפנים, אשר יהיה מנהל היחידה, והוא יהיה רשות הרישוי למפעלים ביטחוניים. בוועדה חבר גם נציג הרשויות המקומיות.

שר הביטחון רשאי לקבוע, כי עסק טעון רישוי הוא מפעל ביטחוני. הודעה על כך תימסר לבעל העסק, לראש הרשות המקומית בתחומה נמצא העסק ולמנהל היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים.

בתחום המועצה המקומית רמת השרון ממוקם מפעל תע"ש הגובל בבית ספר, במעון ילדים ובאולם ספורט.

היחידה האמורה החלה לפעול בינואר 1998. עד מועד סיום הביקורת, באוקטובר 1998, החלה היחידה בבדיקת מספר מפעלים ביטחוניים. מפעל תע"ש אינו כלול בהם.
מניעת נפגעים בעת אירוע במפעל מסוכן
בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, מיום 3.1.96, הובאו לידיעת ראשי הרשויות המקומיות ולטיפולם הנחיות "טיפול משולב באירועי חומרים מסוכנים".

בהנחיות נקבע, כי במקרה של אירוע חומרים מסוכנים, השליטה בשטח האירוע תתבצע באמצעות מיפקדה בה ישולבו נציגי משטרת ישראל או צה"ל (במצב חירום), שירותי כבאות והצלה, מד"א, המשרד לאיכות הסביבה והרשות המקומית שבתחומה האירוע. הרשות המקומית תהיה אחראית, בין היתר, לטיפול באוכלוסייה הסמוכה לאיזור האירוע: פינויה, בעת הצורך; קליטתה במתקנים שיועדו לכך; מתן עזרה סיעודית ונפשית למפונים; טיפול במבני המגורים שפונו או נפגעו. הרשויות המקומיות נדרשו להכין נהלים ותכניות לקראת התמודדות עם אירועי חומרים מסוכנים, לאמן ולהכשיר עובדים לטיפול בנושא, לארגן מתקני קליטה לתושבים העלולים להיות מפונים מבתיהם ולהצטייד באמצעים הדרושים.

נמצא, כי שלוש מהרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות: כפר סבא ולוד; מועצה אזורית חוף השרון), לא עשו את ההכנות הנדרשות למקרה של אירוע חומרים מסוכנים.

הטיפול בדליקה, בהתפוצצות או באירוע אחר הקשור לחומרים מסוכנים מחייב טיפול בחומרי כיבוי וניטרול יחודיים המותאמים לחומרים המעורבים באירוע. עוד נדרש לכך ציוד הגנה ייחודי לכוחות ההצלה, ולעיתים יש לפנות אוכלוסייה מסביבת האירוע. נציבות הכבאות וההצלה שבמשרד הפנים הוציאה לאור, בשנת 1993, מדריך לפעולות חירום ותקריות בחומרים מסוכנים (להלן - המדריך), הכולל, בין היתר, הנחיות מפורטות לגבי ציוד הכיבוי הנדרש והטיפול בחומרים המסוכנים השונים בעת אירוע, וכן מרחק הפינוי מאזור האירוע הנדרש, כדי להגן על אוכלוסייה מפני פגיעה מחומרים מסוכנים שונים.

בתקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי במחסנים), התשל"ב- 1972  ובתקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי במפעלי תעשייה או מלאכה), התשל"ב- 1972, נקבע, כי רשות כיבוי רשאית, לפי שיקול דעתה, וחייבת, לפי הוראות המפקח, להורות בכתב לבעלים או למחזיק להוסיף ציוד כיבוי על האמור בתקנות. המשרד לאיכות הסביבה מנחה את בעלי המפעלים המסוכנים להחזיק ברשותם חומרי כיבוי וניטרול מתאימים לחומרים המסוכנים שבמפעליהם, ורשויות הכבאות מחייבות את בעלי המפעלים לעמוד, בין היתר, בדרישות המשרד לאיכות הסביבה. בעלי המפעלים גם אחראים לניטרול חומרים מסוכנים בעת אירוע בתחומם. על הרשויות המקומיות כרשויות הרישוי לאכוף על בעלי המפעלים את קיום הדרישות האמורות.

נמצא, כי במקרים רבים לא החזיקו המפעלים בחומרי הכיבוי והניטרול הנדרשים, דבר העלול, במקרה של דליקה או אירוע אחר, למנוע את האפשרות לכבות את הדליקה במועד, את התפשטותה וסיכונים אחרים הנובעים מאירוע בחומרים מסוכנים.

הרשויות המקומיות לא הפעילו את סמכויותיהן לאכוף על בעלי המפעלים לתקן את הליקויים בנושא זה, על אף הסכנה הנובעת מהמצב המתואר.

מפעלים מסוכנים רבים ממוקמים בקרבת אזורי מגורים, ואף בתוך אזורי מגורים. מההנחיות שבמדריך עולה, כי בעת אירוע בחומרים מסוכנים יש לפנות אוכלוסייה למרחק ממוצע של כ- 5 ק"מ ממקום האירוע.

יש לציין, כי המדריך הוכן במקור לשימוש באירוע המתרחש בכלי רכב הנושא חומר מסוכן. אין במדריך התייחסות לאירוע במפעל בו מצויים מספר חומרים מסוכנים. תגובה כימית העלולה להתרחש ביניהם תגדיל את הסיכונים, ותחייב, כנראה, פינוי אוכלוסייה למרחקים גדולים מהמצוין במדריך.

משרד מבקר המדינה העמיד את המשרד לאיכות הסביבה, את נציבות הכבאות ואת הרשויות המקומיות על הסיכונים הקיימים לאוכלוסייה שבקרבתה ממוקמים מפעלים מסוכנים, ועל הצורך למצוא פתרונות הולמים.
*
משרד מבקר המדינה בדק את פעולותיהן של שבע רשויות מקומיות, למניעת מפגעי בטיחות ממפעלים מסוכנים הממוקמים בתחומן (עיריות: בני ברק, הרצליה, חולון, כפר-סבא, לוד ופתח-תקוה; מועצה אזורית חוף השרון). הרשויות המקומיות שנבדקו לא פעלו כראוי לאיתור כל המפעלים המסוכנים שבתחומן. עובדי משרד מבקר המדינה העלו בבדיקות אקראיות מידע על כ- 103 מפעלים מסוכנים, שלא נכללו ברישומי הרשויות המקומיות.

בחמש מהרשויות המקומיות שנבדקו לא הגישו המפעלים המסוכנים דוחות שנתיים לרשויות המקומיות, כנדרש. דוחות כאלה הוגשו רק בעיריות חולון ופתח-תקוה. לא הוכנו תיקי מפעל כנדרש בתקנות. משרד מבקר המדינה העמיד את הרשויות המקומיות על כך, שהתיעוד האמור חיוני למעקב אחר עמידת המפעלים בדרישות הבטיחות בהם. בעקבות הביקורת החלו המפעלים בהכנת התיקים הנדרשים.

בתחום שלוש מהרשויות המקומיות שנבדקו פעלו 26 מפעלים מסוכנים ללא היתר רעלים, ובלי שהרשויות המקומיות אכפו על בעליהם למלא אחר הוראות החוק. ארבע הרשויות מקומיות האחרות שנבדקו לא קיבלו מהמשרד לאיכות הסביבה מידע על המפעלים המסוכנים החייבים בקבלת היתר רעלים המצויים בתחומן, וממילא לא ידעו אילו מפעלים חסרים היתר כזה.

משרד מבקר המדינה העמיד את המשרד לאיכות הסביבה על החשיבות שבהעברת מידע זה לרשויות המקומיות, כדי שתוכלנה לעמוד על מפגעים אפשריים במפעלים החסרים היתרי רעלים, ולאכוף על בעליהם את מילוי הוראות החוק.

בחלק מהמפעלים המסוכנים נמצאו מפגעי בטיחות חמורים העלולים להוות סכנה לעובדים ולאוכלוסייה שבסביבתם: חומרים מסוכנים אוחסנו בניגוד להנחיות המשרד לאיכות הסביבה, או היחידות העירוניות לאיכות הסביבה, ולא נמצאו התקנים לסילוק מפגעים בעת תאונה.

הטיפול בדליקה או באירוע אחר הקשור בחומרים מסוכנים מחייב טיפול בחומרי כיבוי ייחודיים המותאמים לחומרים המעורבים באירוע. נמצא, כי חלק מהמפעלים המסוכנים לא מילאו אחר דרישות רשויות הכבאות והמשרד לאיכות הסביבה, ולא החזיקו את חומרי הכיבוי הנדרשים. הרשויות המקומיות לא הפעילו את סמכויותיהן, כדי לאכוף על מפעלים אלה, שבתחומן, למלא אחר הדרישות האמורות.

משרד מבקר המדינה העמיד את הרשויות המקומיות על חובתן לאתר את המפעלים המסוכנים שבתחומן, לעמוד על קיום מפגעי בטיחות במפעלים, ולאכוף את סילוקם.

עיריית ירושלים
אגרות רישוי שלטים
חוק-עזר לירושלים (שילוט), התש"ם- 1980 (להלן - חוק-העזר) קובע, כי לא יציג אדם שלט ולא ירשה ולא יגרום להצגה של שלט אלא על-פי רישיון מאת ראש העירייה ובהתאם לתנאי הרשיון. עוד נקבע בחוק-העזר, כי בעד מתן רישיון לשלט או בעד חידושו תשולם לעירייה אגרת שילוט בשיעורים הנקובים באותו חוק.

בתחומה של עיריית ירושלים (להלן - העירייה), כבכל רשות מקומית, נוהגים תושבים להציג שלטים ולפרסם מודעות. במחצית הראשונה של 1997 היו מוצבים בתחום עיריית ירושלים, על-פי נתוניה, כ- 11,000 שלטים, שבעליהם חויבו לשלם בגינם אגרת רישוי שלטים. הכנסות העירייה מאגרה זו הסתכמו בשנת הכספים 1996 בכ- 2.0 מיליון ש"ח ובשנת הכספים 1997 - בכ- 3.1 מיליון ש"ח.

בחודשים יולי-ספטמבר 1997, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את נושא אגרות רישוי שלטים בעירייה. בחוק-העזר, כפי שפורסם לראשונה ב- 17.2.80, נקבע כי תוקף רישיון לשלט הוא "עד - ל- 31 לדצמבר שלאחר השנה שבה ניתן", כלומר, לתקופה מירבית של שנתיים. בחודש יוני אותה שנה, תוקן הסעיף, כך שהמלה "שלאחר" נמחקה, ובמקומה באה המלה "של". משמעות התיקון: תקופת הרישיון הוגבלה, לכל היותר לתקופה של שנה.

ב- 1988 תוקן חוק-העזר פעם נוספת (להלן - תיקון 1988) ונקבע שוב כי תוקף רישיון שהוצא הוא עד 31 בדצמבר של השנה שלאחר הוצאתו, דהיינו, תקופה מירבית של שנתיים. ואולם, חרף הארכת תקופת התוקף, לא תוקנו במקביל שיעורי אגרת רישוי השלטים. יודגש, כי בחוק-העזר לא נקבע שהאגרה היא שנתית.

הבדיקה העלתה, כי בעקבות תיקון 1988 החלה העירייה לגבות בגין אגרת שילוט סכום הכפול מזה הנקוב בחוק-העזר. העירייה פעלה כך עד 1996. משרד מבקר המדינה העיר לעירייה, כי כל עוד שיעור האגרה לא שונה כדין, לא היתה העירייה מוסמכת להטיל ולגבות בגין האגרה סכום כפול מזה הנקוב בחוק, אף אם תקופת תוקף הרישיון הוכפלה.

ביוני 1995 תוקן חוק-העזר ושיעורי האגרות הקבועים בו הועלו באופן משמעותי. בעקבות העלאה זו הגיעו לעירייה פניות רבות של משלמי אגרת שילוט, אשר ביקשו שהאגרה תוטל מדי

שנה בשנה. בקשה זו נבעה, כנראה, מכך שהמתלוננים לא היו מודעים לכך שהסכום הנדרש מהם בגין אגרה לשנתיים הינו כפול מזה המגיע כדין.

במטרה להיענות לפניות התושבים, אישרה מועצת העירייה, בפברואר 1996, תיקון לחוק-העזר, ולפיו נקבע שוב, כי תוקף הרישיון יפקע ביום 31 לדצמבר שלאחר תאריך נתינתו (כלומר התקופה המירבית לרישיון חזרה להיות שנה), וכן נקבע כי: "בעד מתן רישיון ... תשולם לעירייה אגרה שנתית...". בפברואר 1996 העבירה העירייה את תיקון החוק החתום על-ידי ראש העירייה אל משרד הפנים, ומשלא קיבלה השגות תוך 60 יום, חזרה בשנת 1996 לגבות את האגרה מדי שנה בשנה. ואולם, גבייה זו החלה בטרם פורסם חוק-העזר ב"רשומות", ולכן, לכאורה, הוא טרם נכנס לתוקף.

משרד מבקר המדינה העיר, כי בהעדר הודעה כלשהי משר הפנים, הרי שבהתאם לפקודת העיריות היה על העירייה לפרסם את חוק-העזר ב"רשומות", דבר שלא נעשה. לפיכך, גביית האגרות כאמור נגדו את הוראות החוק.

במאי 1996 נתקבלו השגות משרד הפנים, אשר דרש, בין היתר, לציין בתוספת הראשונה (בה מפורטים שיעורי האגרות) כי האגרות הן שנתיות.

בדצמבר 1996 אושר במועצת עיריית ירושלים תיקון לחוק-העזר, לאחר שהוכנסו בו השינויים שדרש משרד הפנים. לדברי העירייה הועבר החוק בפברואר 1997 למשרד הפנים לחתימת השר ולפרסום ב"רשומות". בספטמבר 1997 פורסם התיקון ב"רשומות".

בתשובת העירייה למשרד מבקר המדינה נאמר, כי "בניגוד לכוונת המחוקק ועקב טעות, נוסח החוק באופן שהתיקון [הכוונה לתיקון 1988] הביא לחצייתם של סכומי אגרות הרישוי", ו..."העירייה כלל לא היתה מודעת לכך עד לפניית מבקר המדינה בשנה זו".

משרד מבקר המדינה העיר לעירייה, כי הסבר זה אינו מניח את הדעת, שכן העירייה הנחתה באופן יזום ומפורש לגבות את כפל הסכום הנקוב בחוק עקב הארכת תקופת הרישיון. מצב דברים זה הצביע לכאורה על מודעות מצד העירייה שהגבייה אינה לפי הנקוב בחוק-העזר, ולפיכך היה עליה להפסיק את גביית היתר, בהעדר הסמכה בחוק.
*
העירייה, בהיותה רשות ציבורית הפועלת על-פי דין, מוסמכת לעשות רק את מה שהחוק מתיר לה, והיא רשאית לגבות אגרות רק בהתאם לחוק-עזר שפורסם ברשומות. עליה להקפיד שבעתיד לא תיקלע למצב של גביית אגרות שלא על-פי דין.

עיריית נתניה
משק הכספים
מימון הגירעון בתקציב הרגיל
בטבלה שלהלן מובאים נתונים על ההכנסה וההוצאה בפועל, על הגירעונות השנתיים והנצברים, וכמו-כן נתונים על מימון גירעונות אלו במסגרת תקציביה הרגילים של העירייה בשנים 1997-1995, על-פי נתוני הדוחות הכספיים של העירייה (במיליוני ש"ח):

גירעון נצבר
מקורות מימון הגירעון הנצבר
יתרת

השנה	
הכנסה*	
הוצאה	גירעון
שנתי	גירעון
נצבר	
מלוות	קרנות
פיתוח	מכירת
רכוש	
מענק	
ס"ה	הגירעון
הנצבר	
1994										143	
1995	373	437	64	207	30	-	45	15	90	117	
1996	452	496	44	161	33	-	-	-	33	128	
1997	560	608	48	176	39	91	11	-	141	35	
ס"ה	1,385	1,541	156		102	91	56	15	264		
 ______
*במסגרת ההכנסות נכללו העברות מקרנות הפיתוח של הרשות בשנים 1997-1995 בסך 74 מיליון ש"ח - ראו להלן.

הנתונים שבטבלה מצביעים על כך, כי בשנים 1997-1995 (להלן - התקופה הנסקרת) סיימה העירייה מדי שנה בשנה את פעולותיה במסגרת התקציב הרגיל בגירעונות שוטפים, שהסתכמו ב- 156 מיליון ש"ח.

בתקנות הרשויות המקומיות (הנהלת חשבונות), התשמ"ח- 1988 (להלן - התקנות) הוגדרה "קרן לעבודות פיתוח" (להלן - הקרן) כ"כספים שהרשות המקומית גובה על-פי דין לביצוע עבודות פיתוח וטרם נקבע התקציב אליו ייזקפו". עוד נקבע בתקנות, כי רואה החשבון לעיריות "רשאי לקבוע את דרכי ניהולם של המערכים, הקבצים, חשבונות מקבילים והפנקסים המפורטים בתקנות". רואה החשבון לעיריות קבע בהנחיות להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות מדצמבר 1987 (להלן - הנחיות רואה החשבון), כי "לזכות הקרן ייזקפו תקבולים מהמקורות הבאים: (1) היטל השבחה. (2) תרומות או כל תשלום אחר שאינו תשלום 

חובה. (3) השתתפות בעלים בעבודות פיתוח לעתיד. (4) מכירת מקרקעין. (5) עודפי תקציבים בלתי רגילים שהסתיימו. (6) החזרי תשלומים בגין פרויקטים שהסתיימו. (7) התשואה שנתקבלה מהשקעות כספי הקרן. (8) העברה מתקציבים רגילים." עוד קבע רואה החשבון לעיריות, כי "כספי הקרן ישמשו למטרת פיתוח בלבד ויהוו מקור מימון לעבודות פיתוח לתקציבים בלתי רגילים, בהתאם לאישורים שיתקבלו על-ידי מועצת הרשות ומשרד הפנים, כפוף להתניות דלהלן:

(1) כספי היטל השבחה ייועדו אך ורק לפי סעיף 13 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה התשכ"ה- 1965 ...

(2)... התמורה שנתקבלה ממכירות מקרקעין תשמש אך ורק לקניית מקרקעין אחרים, אלא אם שר הפנים התיר עשיית שימוש אחר בתמורה.

(3) כספי השתתפות בעלים ייועדו למטרות עבורן הם נגבו ...".

נמצא, כי במסגרת הכנסותיה בתקציב הרגיל בשנות הכספים 1997-1995 כללה העירייה 74 מיליון ש"ח שהועברו מקרנות הפיתוח, בניגוד לתקנות ולהנחיות רואה החשבון לעיריות.

הגירעון הנצבר של העירייה, בסוף התקופה הנסקרת, הגיע ל- 299 מיליון ש"ח. גירעון זה הוקטן ב- 264 מיליון ש"ח, בעיקר כתוצאה מקבלת מלוות (102 מיליון ש"ח) ומהעברות מקרנות פיתוח (91 מיליון ש"ח), והוא עמד בסוף שנת 1997 על 35 מיליון ש"ח. כיסוי הגירעון הנצבר באמצעות נטילת מלוות הגדיל את עומס המלוות שעל העירייה לפרוע בשנים הבאות, אשר עמד בסוף שנת 1997 על 245 מיליון ש"ח.

מהאמור עולה, כי סכום של 165 מיליון ש"ח מכספי קרנות הפיתוח, שניגבו כדי לבצע עבודות פיתוח, הועברו בשנים 1997-1995 לכיסוי הגירעונות השוטפים והנצברים של העירייה בתקציב הרגיל. לדבר זה יש השלכה על פיתוחה של העיר. כך לדוגמא, בספטמבר 1998, נמצאו 11 פרויקטים שעלותם הסתכמה בכ- 22 מיליון ש"ח, אשר ביצועם עוכב על-ידי משרד הפנים למרות שמועצת העירייה אישרה לבצען מספר חודשים קודם לכן, וזאת בשל העדר מימון כספי. עוד נמצא, כי היקף ההשקעה בהחלפת צנרת המים היה בשנים האחרונות נמוך ביחס לצרכים שהוגדרו בתכנית האב של העירייה להחלפת צנרת מים ירודה. יצוין, כי בה בעת נצברו בחשבונות מפעל המים עודפים (ובכלל זה מכספי אגרת הנחת צינורות), אולם אלה הועברו למימון הגירעון בתקציב הרגיל (ראו גם פרק "מפעל המים", עמ' 26).

נמצא, כי חלק מהכספים שהועברו מקרנות הפיתוח לכיסוי הגירעונות השוטפים והנצברים, מקורו בהיטל השבחה שעל-פי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה- 1965 מיועד רק לכיסוי ההוצאות להכנת תכניות, כהגדרתן בחוק זה, בתחום העירייה ולביצוען "לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצורכי ציבור... ולרבות הוצאות שימור אחר או הפקעתו...". השימוש בכספי היטל ההשבחה לכיסוי הגירעונות כאמור מנוגד ליעוד שנקבע להם בחוק.

תכניות להסדרת מצבה הכספי של העירייה
בתקופה הנסקרת נערכו שתי תכניות להסדרת מצבה הכספי של העירייה, כמפורט להלן: 
תכנית א'
על בסיס דיון שהתקיים ביוני 1994, בהשתתפות שר האוצר, מנכ"ל משרד הפנים וראש העירייה, הוסכם כי העירייה תגיש לאישור משרד האוצר ומשרד הפנים תכנית מפורטת להסדרת מצבה הכספי. תכנית זו תכלול, בין היתר, את הפרטים הבאים: העירייה תקבל אשראי בנקאי בסכומים שנקבעו בהסכם;

העירייה תקבל בשנים 1994 ו- 1995 מענקים לצורך איזון התקציב הרגיל בסך 26 מיליון ש"ח ו- 27 מיליון ש"ח, בהתאמה; העירייה תפחית את הוצאותיה ותגדיל את הכנסותיה.

בסיכום דיון נוסף, מיוני 1995, בהשתתפות ראש העירייה, המנכ"ל, הגזבר וכן נציגי משרד הפנים ומשרד האוצר נקבע, בין היתר, כי "העירייה תגיש למשרדי הפנים והאוצר תכנית הבראה אשר תפרט את המבנה הארגוני החדש, את מספר המיועדים לפיטורין ואת אחוזי השכר שמתכוונת העירייה להפחית, במסגרת הטיפול בחריגות שכר ...".

הביקורת העלתה, כי העירייה לא עמדה ברוב התחייבויותיה:

העירייה לא הגישה עד סוף 1996 תכנית הבראה; העירייה לא הפחיתה את הוצאותיה ולא הגדילה את הכנסותיה השנתיות בצורה משמעותית; העירייה לא הפחיתה את שכר עובדיה באופן ריאלי ולא ערכה שינויים מבניים.

יצויין, כי בנושא שינוי המיבנה האירגוני של העירייה החלה העירייה לטפל עוד בטרם נדונה תוכנית א'. כבר במארס 1992 ובדצמבר 1993 חתמה העירייה על חוזים עם חברה שעסקה בייעוץ אירגוני והדרכה במשאבי אנוש (להלן - החברה) לאירגון מחדש של אגפי העירייה. הביקורת העלתה, כי החברה לא הגישה לעירייה דוח מסכם, שבו, על-פי החוזים שלה עם העירייה, היה עליה להציע דרכי פיתרון לבעיות ולליקויים שהועלו על-ידיה וכן הצעה לאירגון מחדש של אגפי העירייה, וכתוצאה מכך לא אירגנה העירייה מחדש את אגפיה. עוד העלתה הביקורת, כי העירייה שילמה לחברה בשנים 1994-1992 כ- 490,000 ש"ח, בעוד שעל-פי החוזים התחייבה לשלם לחברה 250,000 ש"ח בלבד.
תוכנית ב'
בדיון שהתקיים בתחילת ספטמבר 1997, בהשתתפות נציגי משרד האוצר, משרד הפנים והעירייה, קיבלה העירייה על עצמה תוכנית הבראה שמטרתה להגיע לאיזון תקציבי (הוצאות השוות להכנסות) עד סוף שנת 1999. להלן עיקרי התוכנית:

העירייה תתאים את הפעילות העירונית שלה לרמת ההכנסות בסוף תהליך ההבראה (סוף שנת 1999), על-ידי צמצום הוצאותיה לפעולות ולשכר עבודה; העירייה תאזן את תקציביה השנתיים בשנים 1998 ו- 1999, בין-היתר, באמצעות קבלת מילוות בסך 20 מיליון ש"ח (בשנת 1998) והעברות מקרנות הפיתוח בסך כולל של 34.3 מיליון ש"ח (בשנים 1998 ו- 1999).

*
הממצאים האמורים מצביעים על כך שהעירייה מימנה את גירעונותיה השוטפים והנצברים בתקציב הרגיל בין השאר מכספים שיועדו למימון עבודות פיתוח; בכלל זה כספים שנגבו במיסגרת היטל השבחה, וזאת בניגוד לחוק. עקב כך נוצר מחסור במקורות מימון לעבודות האמורות ונגרם עיכוב בביצוע פרוייקטים נחוצים. בעיית מצבה הכספי הקשה של העירייה טרם נפתרה ועל משרד הפנים לנקוט צעדים נמרצים לאכוף ביצוע תכניות הבראה למשק הכספים של העירייה.
קביעת היטל השבחה
בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה- 1965 (להלן - החוק) נקבע, כי אם חלה עליה בשוויים של מקרקעין (להלן - השבחה), עקב אישור תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת או עקב מתן הקלה או התרת שימוש חורג בהם, ישלם בעל הקרקע היטל השבחה (להלן - היטל), ששיעורו הוא מחצית ההשבחה. מתפקידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, בין היתר, לקבוע, באמצעות שמאי מקרקעין, את שומת ההשבחה ואת ההיטל ולגבותו. על-פי החוק, שומת ההשבחה תיערך ליום תחילת התכנית, או ליום אישור ההקלה או השימוש החורג, לפי העניין, בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חופשי. ההיטל ישולם לא יאוחר מהמועד שהחייב בו מימש את זכותו בקרקע, אם על-ידי קבלת היתר לבנייה או לשימוש במקרקעין, אם על-ידי התחלת השימוש במקרקעין ואם על-ידי העברת המקרקעין לבעלות אחרת. הוכנה שומת ההשבחה, כאמור, רשאי החייב בהיטל להגיש שומה אחרת, שהכין שמאי מקרקעין מטעמו (להלן - שומת הבעלים). הסכימו הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה והחייב לשומה, יותאם החיוב בהיטל לשומה שהוסכם עליה (להלן - שומה מוסכמת); לא הסכימו - יבחרו הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ובעל המקרקעין שמאי מקרקעין אחר (להלן - שמאי מכריע) ושומתו תהא מכרעת. שומה מוסכמת או שומת שמאי מכריע תכונה להלן - שומה סופית.

על-פי החוק, מועצת עיריית נתניה היא הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לתחום מרחב התכנון המקומי נתניה (להלן - הוועדה).

בראשית שנת 1996 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול הוועדה בקביעת שומות ההשבחה (וההיטלים המתחייבים על-פיהן), ובחודש אוגוסט 1998 נערכה בדיקת מעקב בנושא זה. הבדיקה התייחסה לשנים 1998-1994 (עד אמצע שנת 1998), ובמסגרתה נבדק תיעוד הוועדה המתייחס לקביעת ההיטל לגבי 97 פרויקטים, הממוקמים באזורים שונים בתחום העירייה (להלן - הפרוייקטים) שנבחרו באקראי. לגבי כל אחד מ-97 הפרויקטים האמורים נערכה שומת השבחה של הוועדה, שהוכנה על-ידי שמאי מקרקעין מטעם הוועדה. לגבי 93 מהפרויקטים האמורים נערכה שומת בעלים, שהוכנה על-ידי שמאי מקרקעין מטעם הבעלים. לגבי 77 מתוך 97 הפרויקטים הגיעו הצדדים לשומה מוסכמת, ואילו לגבי 13 פרויקטים נערכה שומה סופית

על-ידי שמאי מכריע. לגבי שבעה פרויקטים נוספים - לא נערכה, עד למועד בדיקת המעקב, שומה סופית.

שומות ההשבחה של הוועדה נערכו ברובן המכריע על-ידי שישה שמאים שעימם קשורה הוועדה.

שומות הבעלים נערכו על-ידי שמאים שונים - כמחציתן על-ידי אותו שמאי.

להלן ממצאי הבדיקה:
שומות מטעם הוועדה
ב- 59 מקרים הגישו השמאים מטעם הוועדה את השומות לוועדה, בלא שצרפו להן תחשיב כיצד קבעו את ההשבחה. לשאר השומות אומנם צירפו השמאים תחשיב, אך לא פרטו על סמך אלו נתונים קבעו בתחשיב את המחיר ליחידת דיור או ליחידת שטח ומנין שאבו נתונים אלו. כמו-כן לא ציינו השמאים בשומתם, האם התחשבו בנסיבות הספציפיות של כל מקרה ואלו הפחתות עשו בגינן.

בתקנות שמאי מקרקעין (אתיקה מקצועית), התשכ"ו- 1966 נקבע, כי עריכת דוח שומה, שאינו מכיל לפחות את הפרטים המנויים בתוספת לתקנות אלו, הינו מחדל שיש בו משום התנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע. במסגרת פרטים אלו לא נדרש השמאי לפרט את התחשיבים ואת הנתונים שעל-פיהם נערכה השומה. עם זאת, קבעה לשכת שמאי המקרקעין בישראל, בינואר 1994, "כללים מקצועיים להכנת שומות היטל השבחה מטעם הוועדה המקומית, מטעם הבעלים ומטעם השמאי המכריע". בכללים אלה נקבע, בין היתר, כי השמאי יפרט "את מירב הנתונים, שעליהם התבססה השומה", וכן "את הבסיס לחישוב שווי המקרקעין במצב החדש ובמצב הקודם"; עוד יפורטו בשומה "הגורמים והשיקולים שהם יחודיים (ספציפיים) לנכס ו/או לנושא הנדון - ויש להם השלכה ומשמעות בקביעת הוצאת השומה, לרבות אופן קביעת מקדמי אקוויוולנציה המיוחסים לשטחים מבונים וכיו"ב".

משרד מבקר המדינה הבהיר לוועדה, כי גם אם נתעלם מקיומם של הכללים, מוטלת על שמאי הוועדה החובה, מכוח כללי מינהל ציבורי תקין, להגיש שומות מבוססות. בנוסף, מצביעים ההפרשים הגדולים בין שומות השמאים, כפי שיפורט להלן, על הצורך בבירור הביסוס לשומות. לכן על הוועדה לדרוש מהשמאי מטעמה לציין בשומתו את הנימוקים לשומה ולפרט על אלו עסקות ומחירים היא מבוססת. דרישות אלו יחייבו את השמאי מטעם הבעלים להתייחס ספציפית לנתונים ולנימוקים של שמאי הוועדה ולא להסתפק באמירות כלליות.

הוועדה הודיעה למשרד מבקר המדינה, באוגוסט 1996, כי "נושא זה הועלה בפני השמאים, ולאחרונה הגיעה הוועדה לסיכום עם השמאים, שהללו יצרפו תחשיבים לשומות שהם מגישים, לנוחיות הוועדה - מחד והבעלים - מאידך".

בבדיקת מעקב, באוגוסט 1998, נמצא, כי לשומות הוועדה, שנערכו על-ידי השמאים אחרי אוגוסט 1996, אכן צורפו תחשיבים שכללו מחיר ליחידת דיור או ליחידת שטח, אך לא צוין בתחשיבים על בסיס אילו נתונים נקבעו המחירים האמורים בתחשיבים.

בבדיקת השומות נמצאו מקרים, שבידי הוועדה לא היה מלוא המידע שנדרש לצורך עריכת השומות על-ידי שמאי הוועדה: 

1. השטח המותר לבנייה: לגבי שני פרויקטים נמצא, כי לשמאי מטעם הוועדה היו ספקות ביחס לשטח שהיה מותר לבנייה על-פי התכנית הקודמת. הוועדה הסבירה, כי ספיקות אלו יושבו בשלב השומה המוסכמת.

משרד מבקר המדינה העיר לוועדה, כי עליה לספק לשמאים את כל המידע הדרוש ביחס לתכניות לצורך קביעת השומה לפני עריכת השומה.

2. בשני מקרים השביחו תכניות חדשות שאושרו (להלן - תכניות חדשות) מקרקעין. ההשבחה חלה מחמת הרחבת זכויות הניצול במקרקעין לעומת המותר על-פי התכניות שחלו על המקרקעין ערב אישורן של התכניות החדשות (להלן - התכניות הקודמות). הוועדה ערכה שומות השבחה וגבתה היטל מבעלי המקרקעין. כעבור מספר שנים אושרו תכניות חדשות נוספות שהשביחו שוב מקרקעין אלה (להלן - תכניות נוספות).

הביקורת העלתה, כי לאחר אישור התכניות הנוספות ערך שמאי הוועדה שומת השבחה שהתייחסה להשבחת המקרקעין על-ידי התכניות הנוספות לעומת התכניות הקודמות במקום לעומת התכניות החדשות. הבעלים נדרשו, אפוא, לשלם היטל בגין השבחה שכבר שילמו בגינה היטל.

הוועדה בתשובתה להערות משרד מבקר המדינה ציינה, כי הטעות בדרישת היטל בגין השבחה שכבר שולם בגינה היטל, נגרמה בשל כך, שהמערכת הממוחשבת של הוועדה לא ענתה על הצרכים, ובשל כך לא היתה לוועדה תקשורת עם מאגר המידע של אגף הגבייה של העירייה. עוד ציינה הוועדה בתשובתה, כי בפועל הטעות תוקנה והיא לא גבתה פעמיים היטל בגין אותה השבחה. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה, שעליה לנקוט צעדים למניעת טעויות כאלו.

בדיקת השומות שהוכנו על-ידי שמאי הוועדה העלתה ליקויים שונים:

1. טעויות אריתמטיות: לגבי שני פרויקטים נמצא, כי השמאי מטעם הוועדה טעה בשומותיו בעריכת החישובים, וכתוצאה מכך הוקטנה ההשבחה, במקרה אחד בכ- 0.6 מיליון ש"ח ובמקרה השני בכ- 0.4 מיליון ש"ח. עוד נמצא, כי במקרה אחד טעה השמאי בקביעת שער החליפין הנכון של הדולר ביחס לש"ח ליום הקובע וכתוצאה מכך הוגדלה שומת ההשבחה ב- 100,000 ש"ח.

משרד מבקר המדינה העיר לוועדה, שמתפקידה לבדוק את שומת השמאי מכל היבטיה, ובין השאר, גם אם לא נפלו טעויות בחישוביו.

בתשובה להערות משרד מבקר המדינה, הודתה הוועדה בטעויות והסבירה, כי הן תוקנו בשומות הסופיות.

2. תיקונים בשומות: לגבי שני פרויקטים נמצא, כי השמאי מטעם הוועדה תיקן את שומתו ביחס לשטחים שהותרו לבנייה או ביחס לשווי הכספי של ההשבחה, בלא שפירט מדוע חזר בו משומתו.

3. היטל השבחה על בנייה ללא היתר: לגבי פרויקט אחד גבתה הוועדה היטל השבחה בגין מחסן שנבנה ללא היתר.

משרד מבקר המדינה העיר לוועדה, כי על-פי החוק, אין הוועדה רשאית לגבות היטל השבחה בגין בנייה ללא היתר.

שומות סופיות
שומות מוסכמות
בכל 77 השומות הסופיות המוסכמות צוינו סכומי ההשבחה וההיטל המוסכמים, אך לא הוסבר כיצד הן נקבעו.
שומות שמאי מכריע
בכל 13 המקרים בהם הוועדה ובעל המקרקעין בחרו שמאי מכריע, לא נמצאו בוועדה פרוטוקולים מישיבות שניהל השמאי המכריע, בהן דן בטענות הצדדים. לפיכך, לא ניתן לדעת אם נוהלו פרוטוקולים כאלה ומה היו טענות הצדדים.

בחלק מהחלטות השמאים המכריעים נקבעה השומה בלא שניתן לדעת מה היו נימוקי השמאי המכריע. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה, כי מן הראוי, שהוועדה תעמוד על כך, בעת מינוי השמאי המכריע, שהוא יחויב לנהל פרוטוקול של הדיונים, וינמק את שומתו המכרעת.
הפרשים בין השומות השונות
השוואת שומות ההשבחה של הוועדה לשומות הבעלים, בכל 93 הפרויקטים בהם הוגשו שומות מטעם הבעלים (ראו לעיל) מצביעה על הפרשים גדולים ביניהן. סכום כלל שומות הוועדה לגבי 93 הפרויקטים היה כ- 58.6 מיליון ש"ח, ואילו סכום כלל שומות הבעלים היה כ- 20.4 מיליון ש"ח, קרי הפרש של כ- 38.2 מיליון ש"ח. הסכומים המופיעים בשומות הבעלים מהווים בממוצע כ- 35% מהסכומים שנקבעו בשומות הוועדה. יצוין, כי ב- 13 מהפרויקטים שנבדקו, הגיעו ההפרשים בין שומת הוועדה לבין שומת הבעלים לסכומים שבין חצי מיליון ש"ח ל- 2.4 מיליון ש"ח לפרויקט. בפרויקט הגדול ביותר שנבדק הגיע ההפרש לכ- 12.5 מיליון ש"ח (שומת הוועדה היתה 15.1 מיליון ש"ח ושומת הבעלים היתה 2.6 מיליון ש"ח).

השוואת שומות הוועדה לשומות הסופיות, באותם 90 פרויקטים בהם נערכה שומה סופית, כאמור, מצביעה על הפרשים גדולים של עשרות אחוזים בין שומת הוועדה, הגבוהה יותר, לבין השומה הסופית, הנמוכה יותר. הסכומים המופיעים בשומות הסופיות מהווים בממוצע כ- 65% מהסכומים שנקבעו בשומות הוועדה. בעוד שומות הוועדה לגבי 90 פרויקטים אלו הסתכמו ב- 50.7 מיליון ש"ח הסתכמו השומות הסופיות ב- 32.9 מיליון ש"ח, קרי הפרש של כ- 17.8 מיליון ש"ח. ההפרשים מסתכמים במרבית המקרים בעשרות אלפי ש"ח ואף במאות אלפי ש"ח. ב- 16 מקרים נעו ההפרשים בין 200,000 ש"ח ועד כ- 1 מיליון ש"ח, ובמקרה נוסף, אף הגיע ההפרש ל-7.3 מיליון ש"ח (שומת הוועדה היתה 15.1 מיליון ש"ח והשומה הסופית היתה 7.8 מיליון ש"ח).

מבדיקת 86 הפרויקטים לגביהם היו שלוש שומות - שומת הוועדה, שומת הבעלים ושומה סופית - עולה, שבדרך כלל השומה הסופית, אם בהסכמה ואם באמצעות שמאי מכריע, היתה בין 33% לבין 66% של טווח ההפרש שבין שתי השומות הקיצוניות (שומת שמאי הוועדה ושומת שמאי מטעם בעל המקרקעין).

האמור לעיל מצביע על כך, שאין מדובר במקריות, אלא בתהליך קבוע, שבתחילתו קיימים הפרשים גדולים בין שומת שמאי הוועדה ובין שומת שמאי הבעלים, ובסופו 

מסכימים הצדדים על שומה, שהיא נמוכה משומת השמאי מטעם הוועדה וגבוהה משומת שמאי בעל המקרקעין. בדרך כלל סכום ההיטל שנקבע בשומה הסופית מהווה כמין ממוצע בין הסכום שנקבע על-ידי השמאי מטעם הוועדה לבין הסכום שנקבע על-ידי השמאי מטעם הבעלים.
*
בבדיקת נושא קביעת היטל השבחה בעיריית נתניה הועלו ממצאים בעיקר בדבר העדרם של תחשיבים ונימוקים לשומות ההשבחה. נמצאו הפרשים גדולים בין שומות הוועדה לבין שומות הבעלים ובין שומות הוועדה לבין השומות הסופיות; בדרך כלל השומה הסופית נמצאה בין 33% ל- 66% בטווח ההפרש שבין שומת הוועדה לבין שומת בעל המקרקעין.

הוועדה, כגוף ציבורי, צריכה להקפיד על קביעת סכומים מדויקים ומבוססים של היטל ההשבחה המוטל על האזרח. שומת השמאים חייבת להיות מנומקת כראוי, תוך פירוט העסקאות והמחירים עליהם היא מבוססת, ולאחר שנלקחו בחשבון כל הגורמים שלפי חוות דעתם המקצועית משפיעים על ההשבחה.
מפעל המים
אספקת מים סדירה כרוכה באחזקה תקינה ובחידוש של מערכת מסועפת של צינורות בקטרים שונים, בריכות אגירה, משאבות ומתקנים אחרים (להלן - מערכות מים). בתחום העירייה מותקנות מערכות מים הנמצאות בשימוש שנים רבות, ועל העירייה לשמור על תקינות פעולתן ולדאוג להחלפתן בעת הצורך. בטיפול במערכות המים של העירייה עוסק מפעל המים, הנמצא במסגרת אגף תשתית של העירייה (להלן - מפעל המים). עיקר הכנסות העירייה בסעיפי מפעל המים מקורן בגביית אגרה בגין אספקת מים ובגביית אגרת הנחת צינורות מים בגין חיבור מבנים לרשת המים.

משרד מבקר המדינה בדק, במחצית השנייה של שנת 1995 ובמהלך שנת 1998, את השימוש שעשתה העירייה בכספים שגבתה בגין האגרות האמורות, לצורך חידוש ואחזקת מערכות המים שלה בשנים 1997-1992 (להלן - התקופה הנסקרת). עוד נבדקו גורמי פחת המים והיקף בדיקות מדי-המים בתקופה הנסקרת.

להלן הממצאים:
הכנסות והוצאות מפעל המים
בטבלה שלהלן מובאים נתונים על ההכנסות וההוצאות של מפעל המים, בתקופה הנסקרת, במסגרת התקציב הרגיל ובמסגרת התקציב הבלתי רגיל, על-פי הדוחות הכספיים של העירייה, במחירים שוטפים (במיליוני ש"ח): 

	שנת הכספים	עודף
מצטבר
בסוף
1997	

1992	

1993	

1994	

1995	

1996	

1997		

תקציב רגיל								
הכנסות: אגרת מים	23.6	23.0	28.2	30.3	36.6	38.9	180.6	
הוצאות: רכישת מים, אחזקת								
מערכות המים ותשלום שכר	14.0	15.0	20.4	23.2	25.0	27.4	125.0	
        ס"ה עודף בתקציב הרגיל	9.6	8.0	7.8	7.1	11.6	11.5	89.5	
תקציב בלתי רגיל								
הכנסות: אגרת הנחת צינורות מים	5.6	8.0	10.0	11.9	14.9	14.8	65.2	
הוצאות: הנחת/החלפת קווי מים	3.5	1.0	2.2	0.5	5.9	2.1	15.2	
     ס"ה עודף בתקציב הבלתי רגיל	2.1	7.0	7.8	11.4	9.0	12.7	50.0	

מהנתונים שבטבלה עולה, כי מפעל המים סיים, בתקופה הנסקרת, את פעולותיו בתקציב הרגיל ובתקציב הבלתי רגיל, בעודפים כספיים בערכים נומינליים של 89.5 מיליון ש"ח ו- 50.0 מיליון ש"ח, בהתאמה. העירייה ניצלה את העודפים האמורים לכיסוי חלק מגירעונה בתקציבה הרגיל, במקום להשקיע יותר בשיפור רשת המים העירונית. העירייה השקיעה בתקופה הנסקרת בהחלפת קווי מים ובשיפור רשת המים סכום של כ- 15.2 מיליון ש"ח בלבד. כפי שיפורט להלן, היקף השקעותיה של העירייה במפעל המים היה בתקופה הנסקרת קטן מהדרוש.
פחת המים
לפי נתוני העירייה היה "פחת המים" שלה (דהיינו, ההפרש שבין כמויות המים שנקנו או הופקו על-ידי העירייה לבין כמויות המים מאותם המקורות שסופקו לצרכנים ונמדדו במדי-המים שלהם בזמן נתון) בשנים 1994-1992 14%, 17% ו- 13% כסדר השנים. לגבי שנת 1995 לא היו נתונים בעירייה על פחת המים עקב קלקול במד-המים של הספק. בשנים 1996 ו- 1997 היה פחת המים 12% בכל שנה. הביקורת העלתה, כי פחת המים נוצר מהסיבות הבאות: נזילת מים מצנרת המים עקב בלייתה או פגיעות בה; מדידה לא נכונה של הצריכה עקב קלקול מדי-המים; הערכה לא נכונה של צריכת המים במקרים שסופקו מים בלא מדידה כלל (כמפורט להלן).

פחת המים הסתכם בתקופה הנסקרת (להוציא שנת 1995 שלגביה, כאמור, לא היו נתונים) בכ- 9.7 מיליון מ"ק. ההפסד הכספי שנגרם לעירייה מפחת זה הגיע, לפי חישובי הביקורת, במחירי שנת הכספים 1997, לכ- 11.7 מיליון ש"ח.

החלפת צנרת המים
בתכנית האב העירונית להחלפת צנרת המים, שעודכנה בשנת 1993, נקבע, כי לפני שנת 1964 הונחו כ-120 ק"מ צינורות מים ללא ציפוי פנימי וחיצוני (להלן - "צנרת ירודה"). עוד נקבע בתכנית האב, כי הצנרת הירודה תוחלף, מאחר שבצנרת זו היקף הנזילות גבוה במיוחד ואיכות המים ירודה.

לפי נתוני העירייה, עד סוף שנת 1992, הוחלפו כ- 49 ק"מ צנרת ירודה ובשנים 1997-1993 החליפה העירייה 21 ק"מ צנרת ירודה בלבד. עד דצמבר 1997 טרם הוחלפה, אפוא, כ- 42% מהצנרת הירודה. משרד מבקר המדינה העיר לעירייה, כי היקף החלפת הצנרת הירודה בשנים האחרונות לא היה מספיק, גם בהתחשב בשיעורי פחת המים.
בדיקת מדי-מים
והחלפתם העירייה מחייבת את הצרכנים באגרת מים, בדרך כלל, על-פי מדידת צריכת מים באמצעות מדי-מים. כדי לשמור על תקינות מדי-המים יש לבודקם ולכיילם. בתקנות מדידת-מים (מדי-מים), התשמ"ח- 1988 נקבע, כי מד-מים רב-סילוני עם הנעה מגנטית בגודל 1.5 מ"ק עד 2.5 מ"ק, יימסר לבדיקה ולכיול לפחות אחת לחמש שנים.

על-פי נתוני העירייה היו בתחומה, ביוני 1997, 56,625 מדי-מים עם הנעה מגנטית, בגודל 1.5 מ"ק עד 2.5 מ"ק. במועד האמור טרם נבדקו 26,632 מדי-מים כאלה - המהווים כ- 47% מכלל מדי-המים בעיר - למרות שחלפו יותר מחמש שנים מאז הותקנו או כויילו לאחרונה, וזאת בניגוד להוראות התקנות האמורות, הקובעות שמדי-מים מסוג זה יבדקו ויכויילו לפחות אחת לחמש שנים.

בבדיקת מעקב באוגוסט 1998 הועלה, כי חל אומנם שיפור בהיקף החלפת מדי-המים, אך לסוף יולי 1998 טרם נבדקו 20,879 מדי-מים המהווים כ- 36% מכלל מדי-המים שבעיר, למרות שחלפו יותר מחמש שנים מאז הותקנו או כויילו.

הביקורת העלתה, כי העירייה לא הכינה תכנית רב שנתית לבדיקה של מדי-המים המותקנים אצל צרכני המים בתחומה בתדירות שנקבעה בתקנות. יצוין, כי מדי-מים ישנים שאינם נבדקים במועדם - אינם אמינים.
הספקת מים בלא מדידה
לפי נתוני העירייה, בינואר 1997, היו ברחבי העיר - כ- 3,000 מדי-מים שלא פעלו; לצרכנים שאצלם היו מותקנים מדי-מים אלו סופקו מים ללא מדידה. חיוב צרכנים אלה בגין צריכת המים נעשה על-פי הערכה בלבד. לעירייה לא היה ידוע, אפוא, היקף הצריכה האמיתי במים של צרכנים אלה. בבדיקת המעקב נמצא, כי לסוף אוגוסט 1998 עדיין היו בעיר כ- 1,600 מדי-מים שלא פעלו.

*
מהממצאים האמורים עולה, כי מחד-גיסא קיים פיגור גדול בהחלפת צנרת המים ובבדיקות מדי-המים, ומאידך-גיסא היו לעירייה עודפים כספיים גדולים מאגרת מים ומאגרת הנחת צינורות מים, שהעירייה השתמשה בהם למימון הגירעון בתקציב הרגיל, במקום להשקיעם בשיפור מערכת המים העירונית.
שכר ותשלומים נילווים לשכר של עובדי העירייה
בשנים 1997-1994 הסתכמו הוצאות עיריית נתניה לתשלום שכר לעובדיה ב- 162 מיליון ש"ח, ב- 193 מיליון ש"ח, ב- 221 מיליון ש"ח וב- 239 מיליון ש"ח, כסדר השנים. הוצאות העירייה על תשלום שכר לעובדיה היוו 44%-40% מכלל ההוצאה בתקציב הרגיל.

בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן - חוק יסודות התקציב) נקבע, כי רשות מקומית לא תסכים לשינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או להטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא תנהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר.

שכרם של העובדים בעיריית נתניה, בדומה לזה הנהוג בשירות המדינה, מורכב מ"שכר משולב" (שכר יסוד, ותק ותוספת יוקר) ומתשלומים נלווים לשכר, שבעיקרם מבוססים על הסדרים והסכמי-עבודה קיבוציים - כלליים או מיוחדים. תשלום חלק מהתוספות לשכר (כגון: אחזקת רכב, שעות נוספות ואש"ל) כרוך במילוי תנאים מוקדמים, הן בשלב אישור הזכאות לתשלום והן בשלב ביצוע התשלום.

בבדיקה שנערכה בעירייה במחצית הראשונה של שנת 1997 ובבדיקת מעקב שנערכה במארס 1998 נמצא, כי העירייה שילמה לחלק מעובדיה, מאז אמצע שנות השמונים ואילך, מידי חודש בחודשו, תוספות שכר ייחודיות בכינויים שונים, שלא הוסכם עליהן ושלא הונהגו לגבי כלל עובדי המדינה. מתן תוספות אלו לעובדים נוגד את הוראות חוק יסודות התקציב, משום שהעירייה לא קיבלה את אישור שר האוצר לנתינתן.

להלן פירוט הממצאים שהועלו בנושא זה:
תוספות שכר ייחודיות לעובדי מחלקות שונות
תוספות שכר לעובדי מחלקת התברואה
תנאי עבודתם של עובדי מחלקת התברואה נקבעו בהסכמים מקומיים שנחתמו, בעיקר בשנים 1987 ו- 1988, בין עיריית נתניה ובין ארגון העובדים של העירייה וועד הפעולה של עובדי התברואה. בדיקת רכיבי שכרם של קבוצת עובדים זו העלתה, כי הם נהנו מהטבות שכר שאינן

כלולות בהסכמי העבודה הקיבוציים ושגם לא ניתן להן אישור שר האוצר. להלן פירוט ההטבות:

תוספת מאמץ: בשיעור 25% מן השכר המשולב לכל עובד. תוספת זו גם נחשבת כרכיב בשכר לצורך חישוב המשכורת הקובעת לפנסיה ולפיצויים.

תוספת עבודות אשפה: בהיקף 5.5 שעות נוספות לכל יום (148.5-137.5 שעות נוספות לכל חודש) - למנהלי העבודה, ובהיקף ארבע שעות נוספות לכל יום (108-100 שעות נוספות לכל חודש) - לשאר העובדים. התמורה בגין כל שעה נוספת חושבה לפי 125% מערך שעת עבודה רגילה.

תוספת פרמיה: תשלום בעד ריקון מיכל אשפה בהיקף שמעבר לנורמה בסיסית שהועמדה, בהסכמים המקומיים, משנת 1988, על 1,800 מיכלים לחודש וזאת על-פי מספר המיכלים שנספרו אז בעיר. העבודה הכרוכה בריקון המיכלים בהיקף שמעבר לנורמה "תורגמה" ל"שעות נוספות". במועד הבדיקה ובמועד בדיקת המעקב הסתכמה הפרמיה בכ- 100 שעות נוספות בממוצע בחודש לכל עובד. לכל מנהל עבודה נקבעה תוספת קבועה של שעות נוספות בכל חודש שהייתה במועד הבדיקה 106 שעות ובמועד בדיקת המעקב 125 שעות. התמורה בגין כל שעה נוספת חושבה לפי 125% מערך שעת עבודה רגילה.

תוספת חודשית: בסכום קבוע לכל עובד (392 ש"ח בינואר 1998).

תוספת כספית בגין עבודה בערבי חגים, בחגים ובמוצאי חגים: בהיקף מירבי של 27 ימי עבודה בשנה וכן חמישה ימי חופשה בפועל תמורת העבודה בימים אלו בנוסף לשכר הרגיל.

תוספת גמול ניהול: בשיעור 15% מהשכר המשולב שולמה למנהלי העבודה.

להלן דוגמא בולטת לתשלום, בחודש פברואר 1998, לעובד מחלקת התברואה: העירייה שילמה למנהל עבודה תמורה בגין 233 שעות נוספות. התמורה בגין כל שעה נוספת חושבה לפי 125% מערך שעת עבודה רגילה (מזה 90 שעות נוספות בגין "פרמיה" ו- 143 שעות נוספות בגין "תוספת עבודות אשפה"); עוד שילמה העירייה למנהל העבודה 25% תוספת מאמץ ו- 15% גמול ניהול. ארבע התוספות האמורות הסתכמו ב- 12,348 ש"ח. משכורתו של מנהל העבודה באותו חודש הסתכמה ב- 18,878 ש"ח (לא כולל תשלומים חד-פעמיים).
תוספות שכר למצילים
במרוצת השנים נחתמו הסכמים קיבוציים אחדים עם ארגון המצילים במדינת ישראל, שהעניקו למצילים הטבות שכר, כגון: "תוספת הצלה" ותשלום לפי שיעור כולל של 275% לכל שעת עבודה בשבתות ובחגים. נמצא, כי עיריית נתניה לא הסתפקה בהטבות שכר אלה והעניקה למצילים תוספות שכר נוספות:

(א)מיוני 1990 - תשלום בגין 11 שעות לכל יום עבודה, אם המציל היה במקום העבודה לפחות במשך שבע שעות.

(ב)מאפריל 1994 - תשלום בגין עבודה בשעה ה- 11 בימי שישי ובשעות ה- 10 וה- 11 בשבת ובחג. התמורה בגין שעות אלו חושבה לפי 562.5% מערך שעת עבודה רגילה.

(ג)מאוקטובר 1994 - תשלום "תוספת כפיים" בשיעור של 10% מהשכר המשולב, בתחולה מ- 1.9.94, לפי אישור מנכ"ל העירייה, וזאת "תמורת התחייבותם לבצע עבודות אחזקה בחוף." 

נתברר, כי באוקטובר 1995 קיבלו המצילים הפרשים עבור "תוספת כפיים" האמורה גם בגין התקופה 1.11.93 ועד 31.8.94.

(ד)באפריל 1994 ניתנו למצילים הקבועים תלושי ביגוד בסך 2,500 ש"ח, למרות שבהסכמים הקיבוציים הומרה תוספת הביגוד, שניתנה עד 1993, בתוספת שכר אותה קיבלו גם המצילים בנתניה.

ההטבות המיוחדות שניתנו למצילים, בנוסף על אלו שנקבעו בהסכמים הקיבוציים, הביאו לכך, שמשכורתם של 16 מבין 21 המצילים, שכולם הועסקו בפועל כשישה חודשים בשנה, הסתכמה בשנת 1997 מעל 194,000 ש"ח. לאמור - משכורת חודשית של 16,160 ש"ח (כ- 32,300 ש"ח בגין כל חודש עבודה בפועל). המציל בעל השכר הגבוה ביותר השתכר בשנת 1997 - 284,901 ש"ח (47,484 ש"ח לחודש עבודה בפועל).
תוספות שכר לקבוצות עובדים נוספות
1. עובדי מחלקת המים: תוספת בין 37.5 עד 50 שעות נוספות לחודש ללא רישום; תוספת שכר בשיעור של 30% בגין "ספיגת תקני כוח אדם"; תמורה של 12 שעות עבודה ליום בעבור כוננות, במקום שמונה שעות לפי ההסכמים הקיבוציים.

2. פקחים: תוספת שכר בשיעור של 10% בשל נכונות לעבוד בימי שישי, לאחר שכל עובדי העירייה עברו לעבוד, בפברואר 1990, חמישה ימים בשבוע; תשלום בשיעור של 175% מערך שעת עבודה רגילה בגין כל שעת עבודה לכל פקח, אשר היה מוכן לעבוד ביום חופשה המגיע לו בגין עבודתו בשבת; תוספת פרמיה משעה אחת ועד 15 שעות נוספות אשר שולמה לפי "מפתח פרמיות", שהתבסס על פעולות שונות של הפקחים, כגון: הריסה; החרמת ציוד; הובלת מחסומים והצבתם בשטח; לכידת בעלי חיים; הורדת מודעות; הורדת שלטים ופינוי אשפה ממקומות ציבוריים. התשלום התבצע ללא דיווח על מהות הפעולות שבוצעו, משך ביצוען ובאילו שעות בוצעו.

3. עובדי אגף הגזברות: תוספת שכר בשיעור של 40%.

4. עובדי מינהל ההנדסה והתשתית: תוספת שכר בשיעור של 30%, מאז אפריל 1990.

6. עובדי מחלקת רשות החנייה: ניתנת תוספת שכר עבור הפצת כרטיסי חניה לדוכני מכירה בעיר. שיעור תוספת השכר - 8% מהפדיון שהתקבל ממכירת כרטיסי חניה בכל חודש. סכום התוספת לכל עובד, בינואר 1998, נע בין 1,092 ש"ח ל- 1,459 ש"ח לחודש. התוספת ניתנה גם למנהל המחלקה, לסגנו ולמזכירות המחלקה אף שלא עסקו בהפצת הכרטיסים.
תוספות שכר ייחודיות לעובדים בכירים
בסוף 1997 היו כ- 400 מעובדי העירייה שהם כ- 30% מכלל מישרות עובדי העירייה (לא כולל מורים) במעמד של מנהלים. עם המנהלים נמנו ארבעה ראשי מינהלים, 26 מנהלי אגפים, 48 סגני מנהלי אגפים וכן מנהלי מחלקות, סגני מנהלי מחלקות ומנהלי מדורים (להלן - עובדים בכירים). העובדים הבכירים נהנו מתוספות שכר חריגות באופן משמעותי, ושכרם הכולל היה גבוה מהמקובל בשירות הציבורי. מספרם הגדול של העובדים שסווגו במעמד של מנהלי אגפים ושל סגני מנהלי אגפים מצביע על כך, שמעמד זה נקבע כדי להיטיב עימם בשכרם.

הטבות השכר החריגות ניתנו לעובדים הבכירים במספר דרכים: חתימה על חוזים אישיים; הגדלת בסיס משרתם; מתן תוספות שכר, בשמות שונים, שאינן מאוזכרות בהסכמי העבודה הקיבוציים ואינן נהוגות בשירות המדינה; הגדלת שיעור תוספות אחרות בחריגה מהסכמים קיבוציים.
חוזים אישיים
בחוזר מינואר 1994 שהוצא במשותף על-ידי המנהל הכללי במשרד הפנים והממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר ונשלח לראשי הרשויות המקומיות (להלן - החוזר) נאמר, בין השאר:

"המינהל לשלטון ומינהל מקומי במשרד הפנים והממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר גיבשו הצעה לחוזה אישי מיוחד להעסקת עובד וטבלת שכר (לפי גודל הרשות) לעובדים הבכירים ברשויות המקומיות. עובדים בכירים לעניין זה: מנכ"ל, מזכיר, גזבר, יועץ משפטי, מהנדס העיר, מבקר וראשי מינהלים/אגפים ... המשכורת הכוללת בטבלה מהווה 100% ומשכורתם הכוללת של העובדים הבכירים תיגזר ממשכורת כוללת זו. על מועצת הרשות לבחור אחת משתי החלופות הבאות, בהתאם למבנה הארגוני של הרשות:

חלופה א': המשכורת בטבלה הינה משכורת שניים עד שלושה עובדים סטטוטוריים הבכירים ביותר שאישרה מועצת הרשות, בהתאם לגודל הרשות בטבלה ... . משכורת העובדים הבכירים הסטטוטוריים האחרים ברשות תיגזר מהמשכורת בטבלה, בהתאם לגודל הרשות, ותהווה 90%-85% ממנה. משכורת העובדים הבכירים האחרים - ראשי מינהלים/אגפים תהווה 85%-80% מהמשכורת בטבלה, בהתאם לגודל הרשות.

חלופה ב': המשכורת בטבלה הינה משכורת מנכ"ל הרשות (100%) בהתאם לגודל הרשות בטבלה ... . משכורת הגזבר והמהנדס - 95%-90% מהמשכורת בטבלה, בהתאם לגודל הרשות. משכורת הבכירים האחרים - מזכיר, יועץ משפטי, מבקר, ראשי מינהלים/אגפים - 80%-90% מהמשכורת בטבלה, בהתאם לגודל הרשות.

... מנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר, או מי שהוסמכו מטעמם, יכהנו כוועדת חריגים בכל הנוגע ליישום החוזים המיוחדים ותנאי ההעסקה המופיעים בהם לרבות דרך הטיפול במקרים ששולמו תשלומים עודפים לעובדים הבכירים עם הצטרפותם לחוזים המיוחדים".

בדצמבר 1995 אישר משרד האוצר לעירייה, בעקבות בקשתה מנובמבר 1995, החלת חוזים אישיים, כלהלן: לשני ראשי מינהלים בהיקף של 85%-75% משכר מנכ"ל ול- 14 מנהלי אגפים, בהיקף של 75%-65% משכר מנכ"ל. משרד האוצר התנה את אישורו בכך שקודם לחתימתם יועברו החוזים לאישורו וכי העירייה תקבל את הסכמת הסתדרות העובדים החדשה (להלן - ההסתדרות) לחוזים.

בדצמבר 1995 היו לעירייה חוזים אישיים עם ששה עובדים בכירים. הביקורת העלתה, כי העירייה לא פעלה על-פי החוזר ועל-פי אישור משרד האוצר ותנאיו. לארבעה עובדים בכירים - מנכ"ל העירייה, גזבר העירייה, מהנדס העיר וראש מינהל חינוך וחברה - קבעה העירייה שכר זהה לשכרו של מנכ"ל למרות שעל-פי חלופה א' לחוזר רשאית היתה העירייה לקבוע שכר כזה רק לשניים מהם, ועל-פי חלופה ב' היא היתה רשאית לקבוע שכר כזה רק למנכ"ל.  

הגדלת בסיס המשכורת
עיריית נתניה העניקה לחמישה עובדים בכירים משכורת לפי היקף מישרה העולה על 100%, כדלקמן: לשני עובדים על בסיס 140% מישרה, לשני עובדים על בסיס 150% ולעובד אחד על בסיס 175%.
הגדלת בסיס המשכורת לעובדי הוראה
בעקבות חתימת הסכם קיבוצי עם הסתדרות המורים הבהיר נציב שירות המדינה במכתב למנהל הכללי של משרד החינוך והתרבות, מאוקטובר 1979, שהעתקו הועבר גם לממונה על הסכמי העבודה ולסגן החשב הכללי, כי "אין להעסיק עובדי הוראה בכלל ומנהלים בפרט בהיקף העולה על 140% מישרה."

עד אפריל 1991 שילמה העירייה משכורת למנהלי בתי הספר העל-יסודיים על בסיס מישרה בשיעור 150% וזאת בחריגה מההבהרות האמורות של נציב שירות המדינה. באפריל 1991 אישר ראש העירייה תוספת של ארבע שעות שבועיות לכל מנהלי בתי הספר העל-יסודיים, ובמארס 1993 תוספת של שלוש שעות שבועיות נוספות. בינואר 1998 שילמה העירייה משכורת: לארבעה מנהלי בתי ספר על-יסודיים, לפי שיעור מישרה שבין 205% לבין 215%; לשני מנהלי בתי ספר על-יסודיים בשיעור מישרה של 196%; למנהל אחד בשיעור מישרה של 171%; לארבעה סגני מנהלים בשיעורי מישרה שבין 145% לבין 180%.
שעות נוספות גלובליות
העירייה שילמה לחלק ניכר מעובדיה תשלום המכונה "שעות נוספות גלובליות", המבוסס על מיכסה חודשית של שעות שנקבעה מראש. בינואר 1998 נהנו מהתשלום האמור כ- 500 עובדים, ובכללם כל העובדים הבכירים. התשלום לא היה כרוך ברישום ובדיווח כלשהו, והוא שולם אף בעת שהיית העובדים בחופשות מנוחה או מחלה או בשירות מילואים; לפיכך היווה התשלום תוספת קבועה לשכר העובדים. יצוין, כי לכ- 120 מבין העובדים הבכירים שילמה העירייה בנוסף לתוספת "שעות נוספות גלובליות" גם מכסה של שעות נוספות, לפי דיווח, שנעה דרך כלל בין 10 שעות נוספות ל-30 שעות נוספות לחודש.

התמורה בגין "שעות נוספות גלובליות" לעובדים במעמד של סגני מנהלי אגפים ומעלה, חושבה לפי 135% מערך שעת עבודה רגילה. היקף המכסות החודשיות של "שעות נוספות גלובליות" נע, בדרך כלל, בין 15 שעות לסגני מנהלי מחלקות ל- 60 שעות למנהלי אגפים.

להלן דוגמא בולטת של שימוש ב"שעות נוספות גלובליות" כאמצעי להגדלה חריגה של שכר: למנהל אחד האגפים שילמה העירייה, בינואר 1998, תמורה שחושבה על בסיס 90 "שעות נוספות גלובליות" (60 מהן לפי 135% מערך שעת עבודה רגילה ו- 30 שעות לפי 125% מערך שעת עבודה רגילה). חישוב התמורה התבסס על השכר ותוספות אחרות שהעובד קיבל; כתוצאה מכך היווה התשלום בגין ה"שעות הנוספות הגלובאליות", תוספת בשיעור של 93% מהשכר המשולב.

לתשלום בגין "שעות נוספות גלובליות" אין ביסוס בהסכמי העבודה הקיבוציים, ומשרד הפנים דרש מהרשויות המקומיות מספר פעמים להפסיק כליל תשלום זה ולשלם רק בעבור עבודה בשעות נוספות על-פי דיווח.

תוספת "מנהלי אגפים"
העירייה שילמה, ממאי 1992, לפי הוראת ראש העירייה, ל- 21 עובדים בכירים תוספת המכונה "תוספת מנהלי אגפים", בשיעור של 20% מהשכר המשולב. התוספת לעובד נעה, בחודש ינואר 1998, בין 832 ש"ח ל- 2,262 ש"ח.
תוספת מאמץ
בהסכמי העבודה הקיבוציים נקבע, כי עובדים המועסקים בעבודות כפיים (עבודות פיזיות) - זכאים לתוספת בשיעור של עד 10% מהשכר המשולב (להלן - תוספת מאמץ). תוספת זו אינה מגיעה לעובדים בתפקידי פיקוח, השגחה וניהול.

הביקורת העלתה, כי העירייה שילמה, בניגוד להסכמי העבודה הקיבוציים, תוספת מאמץ ל- 34 עובדים בכירים, שלא הועסקו בעבודות כפיים, בשיעורים שנעו מ- 8% ועד 50% מהשכר המשולב.
תוספת פיצול
בהסכמי עבודה קיבוציים נקבע, כי עובדים המועסקים באותו יום עבודה הן בשעות לפני הצהריים והן בשעות אחרי הצהריים, בהפסקה של שלוש שעות ומעלה - זכאים לתוספת שכר (להלן - תוספת פיצול). מתן התוספת מותנה, בין השאר, בכך, שהעובד מועסק, בדרך קבע, שני ימי עבודה מפוצלים בשבוע ואינו זכאי לכל הטבה אחרת בעבור יום עבודה מפוצל. בעירייה נהוג יום עבודה מפוצל אחד בשבוע, שאינו מזכה, על-פי ההסכמים הקיבוציים, בתשלום תוספת פיצול.

הביקורת העלתה, כי העירייה שילמה ל- 44 עובדים בכירים תוספת פיצול בשיעור של 10.4% מהשכר המשולב, בניגוד להסכמי העבודה הקיבוציים.
גמול פיקוח, גמול הדרכה ותוספת חינוך משלים למנהלים במחלקת החינוך
עובדי הוראה המדורגים בדירוג עובדי הוראה נהנים, על-פי ההסכמים הקיבוציים המיוחדים להם, מתוספות שכר מיוחדות, המשולמות להם על-פי התפקידים הייחודיים שכל קבוצה וקבוצה ממלאת. תוספות אלה ניתנות במקום תוספות מיוחדות הניתנות לעובדים המדורגים בדירוגים אחרים.

עיריית נתניה מצאה דרך להיטיב עם חלק מעובדיה הבכירים, שאינם מועסקים כעובדי הוראה, בהעניקה לחלק מהם דירוג של עובדי הוראה, לרבות התוספות הנלוות לדירוג זה; זאת, בנוסף לתשלום תוספות שונות הנהוגות לגבי עובדים בכירים בעירייה, כלהלן:

1. גמול הדרכה: לשלושה עובדים בכירים, שאינם מועסקים כעובדי הוראה, שילמה העירייה תוספת גמול הדרכה, בסכום קבוע, המיועדת רק לעובדי הוראה. בינואר 1998 הסתכמה התוספת הזו לשלושת העובדים ב- 3,543 ש"ח, ב- 2,807 ש"ח ו- ב- 2,417 ש"ח.

2. גמול פיקוח: העירייה שילמה לחמישה עובדים בכירים, שאינם מועסקים כעובדי הוראה, תוספת גמול פיקוח המיוחדת רק לעובדי הוראה. בינואר 1998, הסתכמה תוספת זו לחמשת העובדים ב- 4,457 ש"ח, ב- 4,210 ש"ח, ב- 3,408 ש"ח, ב- 3,127 ש"ח וב- 2,833 ש"ח.

3. תוספת חינוך משלים: לפי ההסכמים הקיבוציים ניתנת תוספת "חינוך משלים" לעובדי קידום נוער ולעובדי חבורות רחוב, בגלל שעות עבודה לא מסודרות ובימים לא קבועים. ל- 13 עובדים בכירים, שאינם נמנים עם סוגי העובדים הזכאים לתוספת זו, שילמה העירייה תוספת "חינוך משלים" בשיעורים מהשכר המשולב של: 15% לאחד מהם; 20% - לשמונה; 21% - לשניים; 26.25% - לשניים.

ל- 13 העובדים הבכירים האמורים שולמה גם תוספת אחת לפחות מהתוספות האחרות מהן נהנים העובדים הבכירים האחרים בעירייה: "שעות נוספות גלובליות"; "תוספת מנהלי אגפים"; "תוספת פיצול"; "תוספת מאמץ"; תוספת מיוחדת; אחוזי מישרה מוגדלים.
תוספת לעובדים המדורגים בדירוג המשפטנים
בהסכמים הקיבוציים המיוחדים עם איגוד המשפטנים נקבע, שרק לפרקליטים שכל עיסוקם (באופן רצוף, מתמיד וקבוע) כרוך בהופעות לפני ערכאות ובהכנה להופעות אלה - תשולם תוספת הופעה בשיעור של 20% מהשכר הכולל. משפטן שאין עיקר עבודתו בהופעה לפני ערכאות - זכאי לתוספת הופעה בשיעור של 10% בלבד. עוד נקבע בהסכמים האמורים ובפסק בוררות של המוסד לבוררות מוסכמת, מינואר 1984, כי המשפטנים זכאים לתוספת בסכום גלובלי המכונה "תמריץ", כמפורט להלן: פרקליטים המופיעים לפני ערכאות זכאים למלוא תוספת "תמריץ", ואילו יתר העובדים המדורגים בדירוג המשפטנים זכאים למחצית תוספת זו בלבד. בחוזרי מרכז השלטון המקומי לרשויות המקומיות, הודגש, שעל-פי הסדר תשלום ה"תמריץ", - עובד המדורג בדירוג המשפטנים ומקבל תוספת ייחודית ובכלל זה תמורה בעבור "שעות נוספות גלובליות", יהיה זכאי לבחור בין שתי אפשרויות: או להנות מתוספת ה"תמריץ" או להנות מהתוספת הייחודית.

הביקורת העלתה, כי העירייה שילמה, בינואר 1998, לשלושה משפטנים במשרות בכירות, תוספת הופעה בשיעור של 20% וגם את מלוא תוספת "תמריץ"; זאת, למרות שעיקר עבודתם לא היתה בהופעה לפני ערכאות, ולפיכך לא היו זכאים לקבל את מלוא התוספות האמורות. זאת ועוד: שלושת המשפטנים האמורים קיבלו גם תמורה בעבור "שעות נוספות גלובליות" כלהלן: עובד אחד קיבל 60 "שעות נוספות גלובליות" (לפי 135% מערך שעת עבודה רגילה) ושני האחרים קיבלו "40 שעות נוספות גלובליות" (לפי 135% מערך שעת עבודה רגילה). יצוין, כי לשניים מהעובדים האמורים שולמה תוספת שכר נוספת בשיעור 30% מהשכר המשולב.
תוספת ראשי מינהלים
לשני עובדים בכירים שולמה, מאז אוקטובר 1991, לפי הוראותיו של מנכ"ל העירייה דאז, תוספת כספית בסכום קבוע המכונה "תוספת ראשי מינהלים". בחודש ינואר 1998 הסתכמה התוספת ב- 1,999 ש"ח לכל אחד מהם.
תוספות אחרות
1.  לעובדת בכירה אחת, שעסקה בתפקידי ביקורת שילמה העירייה "תוספת ביקורת" בשיעור 51% (מלבד 60 "שעות נוספות גלובליות" לפי 135% מערך שעת עבודה רגילה ו- 20% תוספת מנהלי אגפים). העירייה לא הפסיקה תשלום תוספת זו לעובדת למרות שמשנת 1992 לא עבדה בתפקידי ביקורת.

2.  לעובד בכיר, שדורג מיולי 1989, על-פי הוראת ראש העירייה, בדירוג העיתונאים, אישר באותה עת ראש העירייה גם "תוספת ניהול" בשיעור 15% מהשכר המשולב. במארס 1992 הורה ראש העירייה לשלם לו תוספת בסך 1,130 ש"ח לחודש בגין העסקתו בשירות עמותה עירונית בנוסף על עבודתו בעירייה. בפברואר 1994 בוטלה העסקתו על-ידי העמותה, אך העירייה המשיכה לשלם לו את התוספת בסך 1,130 ש"ח. יצוין, כי מלבד התוספות האמורות נהנה העובד גם מתשלום בגין 60 "שעות נוספות גלובליות" (לפי 135% ערך כל שעה) " 10.4% "תוספת פיצול" ו- 20% "תוספת מנהלי אגפים".

3.  לעובדת בכירה שולמה, לפי הוראת ראש העירייה, מיולי 1996, "תוספת מיוחדת" בשיעור של 20% (מלבד 15% "גמול ניהול" ו- 20 "שעות נוספות גלובליות"); התוספת שולמה למפרע מנובמבר 1995.

4.  לעובדת בכירה שולמה "תוספת תפקיד" בשיעור של 20% על-פי הוראת ראש העירייה מיוני 1995, ו- 20% "תוספת ניהול" על-פי הוראת ראש העירייה ממאי 1996, זאת בנוסף לתוספת של 40 "שעות נוספות גלובליות" לפי 135% ערך כל שעה.

5.  לעובד בכיר ששכרו שולם לפי 140% מישרה שולמה גם "תוספת ניהול פרויקטים" בשיעור של 15%, זאת בנוסף ל- 10.4% "תוספת פיצול" ו- "-60 שעות נוספות גלובליות" לפי 135% מערך שעת עבודה רגילה.

בנוסף לתוספות הייחודיות המפורטות לעיל שולמו לעובדים בכירים, מידי חודש בחודשו, גם הטבות "מחלקתיות" חריגות, כלהלן:

ל- 23 עובדים - "תוספת גזברות" בשיעור של 40% מהשכר המשולב; ל- 15 עובדים - "תוספת הנדסה" בשיעור של 30% מהשכר המשולב; לשלושה עובדים - "תוספת תברואה" בשיעור של 40% מהשכר המשולב; לשני עובדים - "תוספת מים" בשיעור של 30% מהשכר המשולב; לעובד בכיר אחד - "תוספת הצלה" (1,946 ש"ח בינואר 1998); לארבעה עובדים - תוספת בשיעור 10% מהשכר המשולב תמורת נכונותם לעבוד בימי שישי; לשני עובדים - תוספת בשיעור 5% מהשכר המשולב תמורת נכונות לעבוד אחה"צ.
*
הממצאים מגלים תמונה עגומה של הנעשה בתחום השכר והתשלומים הנלווים לשכר של עובדי עיריית נתניה, ובמיוחד בכל הנוגע לתנאים שהוענקו לעובדים הבכירים המועסקים על-ידה. האחריות מוטלת על ראשי העירייה, שהעניקו, בהסכמים מקומיים ובהוראות אישיות, את התנאים המפליגים לעובדים, בחריגה בוטה מן ההסכמים הקיבוציים ובניגוד לאמור בחוקי התקציב.

תשלומי עיריית נתניה בגין תוספות השכר, שחרגו מהסכמים הקיבוציים והיו בניגוד לחוק, הגדילו את גירעונה של העירייה והחמירו את מצבה הכספי.

מן הראוי שהעירייה תיפעל בהתאם לחוקי התקציב ותפעל לביטול ההטבות הכספיות החורגות מההסכמים הקיבוציים הניתנות בניגוד להוראות החוק.

הממצאים שהועלו במהלך הביקורת הועברו לידיעת ראש העירייה, שכיהן בתפקיד למן נובמבר 1993 ועד מאי 1998, אך הוא לא הגיב עליהם למרות פניות חוזרות 

ונשנות. יש להתייחס בחומרה לעצם ההתעלמות ביודעין מהצורך להשיב על פניותיו של משרד מבקר המדינה, התנהגות שאינה מתיישבת עם סדרי מינהל תקינים ועם חובתו של משרת ציבור.

במאי 1997 הועברו הממצאים גם לידיעת הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר ובאוגוסט 1997 פנה משרדו אל עיריית נתניה ודרש, שתמציא לו את כל האסמכתאות שהיוו בסיס לתשלומים החריגים ששולמו לעובדי העירייה, וכן תחשיב מפורט המסכם את עלות החריגות. באותו חודש סוכם עם העירייה שעובדים חדשים בעירייה לא יהיו זכאים לתוספות שכר על-פי הסכמי שכר מקומיים והעירייה תבדוק אפשרות ביטולם של הסכמים כאלו שנחתמו לאחר 1.9.93.

בעקבות פניית ועד העובדים בעיריית נתניה לבית הדין הארצי לעבודה קבע בית הדין, בראשית דצמבר 1997, כי עיריית נתניה אינה רשאית לנכות מעובדיה שכר באופן חד צדדי והורה לעירייה להגיש לממונה על השכר את כל ההסכמים והמסמכים הנוגעים לתנאי השכר של עובדיה.

לאחר שהעירייה הגישה לממונה את המסמכים הנדרשים, המציא משרדו למנכ"ל העירייה את רשימת התוספות שלא אושרו על-ידי שר האוצר והודיעו, כי על-פי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, הינו רשאי להביא את טענותיו בנושא זה תוך 30 יום. בסוף מאי 1998 השיב מנכ"ל העירייה, בין השאר, כי "במצב בו מתכוון האוצר לבטל תוספות שכר המהוות חלק משמעותי משכר כל עובד קיים סיכון ודאי, כי העירייה תושבת, וכי יימנעו מתושביה השירותים החיוניים אשר לשם הספקתם הוקמה. הרושם הנוצר הוא, כי משרד האוצר בוחר בדרך הקלה בכך שאינו מתמודד עם הבעיה ברמה הלאומית ותוקף נקודתית את עיריית נתניה, תוך חשיפת המערכת כולה לתוצאות שאיש לא ישורן. .... אבקשך להימנע מפגיעה בתוספות העובדים".

במקביל ניהלו הממונה על השכר, מרכז השלטון המקומי וההסתדרות משא ומתן בנושא תוספות שכר חריגות לעובדים ברשויות המקומיות, שנקבעו בהסכמים ובהסדרים עם קבוצות עובדים. בהסכמת הצדדים נקבע על-ידי בית הדין הארצי לעבודה, ביולי 1998, כי אין הממונה על השכר מנוע מלפעול נגד חוזים שנחתמו בין עובד בודד לבין מעסיקו. באוקטובר 1998 המשא ומתן בין הצדדים טרם הגיע לסיומו.
תנאי פרישה לעובדי עירייה בכירים
מבוא
בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן - חוק יסודות התקציב) נקבע, כי גוף מתוקצב (רשות מקומית כלולה בהגדרה זו) "לא יסכים על שינויים בתנאי שכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר". עוד נקבע בחוק יסודות התקציב, כי על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את ההוראות האמורות.

בחוקת העבודה לעובדים ברשויות המקומיות, החלה על כל הרשויות המקומיות (למעט שלוש העיריות הגדולות), נקבע, כי "בעניין פנסיה לעת זקנה, לנכות, לאלמנה וכו', תנהג הרשות לגבי העובדים על-פי חוק הגמלאות של עובדי המדינה, עד לחקיקת חוק מיוחד לעובדי הרשויות".

לפי חוק שירות המדינה (גמלאות) (נוסח משולב), התש"ל- 1970 (להלן - חוק הגמלאות), תיקבע קצבתו של עובד בהתאם למשך שירותו, בשיעור של 2% ממשכורתו הקובעת בגין כל שנת שירות עד לשיעור מירבי של 70%. החוק מאפשר בתנאים מסוימים ובדרך שנקבעה בחוק, להגדיל את שיעור הקצבה. "משכורת קובעת" לפי חוק הגמלאות הינה - לגבי אדם פלוני בזמן פלוני - שיעור המשכורת לרבות התוספות הקבועות, המגיע באחד בחודש שבו חל אותו זמן, לעובד שדרגתו כדרגה שהייתה לפלוני ערב פרישתו מהשירות, כלומר - המשכורת שהיה מקבל אילו נשאר בשירות באותה דרגה בה פרש. משכורת זו מורכבת מהשכר המשולב ומתוספות קבועות אחרות שהוכרו על-פי החוק. רשימת התוספות הקבועות המוכרות לגבי קצבאות עובדי המדינה נקבעת על-ידי הממשלה ומתפרסמת ברשומות. המדובר, לרוב, בתוספות שנכללו בהסכמי העבודה הקיבוציים, שלגביהם הוסכם שיהיו בין מרכיבי המשכורת הקובעת לצורך חישוב הקצבה.

עוד נקבע בחוק הגמלאות, בין השאר, כי ניתן להוציא עובד לקצבה אם הועסק עשר שנים לפחות והגיע לגיל 60, או אם פוטר לאחר עשר שנות שירות מסיבת מצב בריאות לקוי, או אם פוטר לאחר עשר שנות עבודה, מסיבה אחרת, כשהוא בגיל 40 או יותר ולא נפסל לשירות לפי החלטת בית דין משמעתי. כן רשאי העובד לצאת לקצבה לאחר 10 שנות עבודה אם הגיע לגיל 60, או אם ועדה רפואית קבעה שבגלל נכותו אינו מסוגל לעבוד. במקרים שנמנו לעיל תשולם לעובד קיצבת פרישה החל מהחודש שאחרי החודש שבו נולדה העילה לקצבה.  עוד נקבע בחוק הגמלאות, כי עובד רשאי לצאת לקצבה לאחר ששירת 25 שנים, אם הגיע לגיל 55. במקרה זה תשולם לו קיצבת פרישה רק לאחר שימלאו לו שישים שנה. עובד שנסתיים שירותו לאחר ששירת עשר שנים ואינו זכאי לקצבת פרישה, והודיע, תוך שישה חודשים ממועד סיום שירותו, כי הוא בוחר בזכויות לגמלאות, תשולם לו קיצבת פרישה רק לאחר שימלאו לו 65 שנה. בעיריית נתניה נהוג, שההחלטה בדבר שיעורי הקצבה ושאר תנאי הפרישה של העובדים היוצאים לגמלאות היא בידי ראש העירייה לבדו והוא הקובע והמאשר את שיעורי הקצבה ותנאי הפרישה של העובדים הפורשים.

בשנים 1997-1993 (להלן - התקופה הנסקרת) פרשו לגמלאות 364 מעובדי העירייה, מהם 16 עובדים בתואר מנהל מחלקה ומעלה (להלן - עובדים בכירים).

משרד מבקר המדינה בדק את תנאי פרישתם של 16 העובדים הבכירים שפרשו לגמלאות בתקופה הנסקרת. להלן הממצאים: 
מתן הטבות חריגות לעובדים בכירים שפרשו לגמלאות
ל- 14 מבין 16 העובדים הבכירים נקבעו, בסמוך למועד פרישתם, תנאי פרישה, בחריגה מהוראות חוק הגמלאות ומהוראות חוק יסודות התקציב. את תנאי הפרישה לעובדת אחת קבע ראש העירייה שכיהן בקדנציה שנסתיימה בנובמבר 1993 ואת תנאי הפרישה של 13 העובדים הבכירים האחרים קבע ראש העירייה שכיהן למן נובמבר 1993 ועד מאי 1998.

הקדמת גיל הפרישה
11 מהעובדים הבכירים יצאו לקצבה, על-פי הסדרים עם העירייה, בגיל צעיר יחסית: תשעה בגילאים 49-42, אחד בגיל 52 ואחד בגיל 54. העירייה הסבירה, כי "הסיבה המרכזית לעידוד פרישתם של עובדים בכירים מהמערכת, היתה חוסר האמון שהיה קיים בינם לבין ראשי המערכת שהחלו בתפקידם לאחר הבחירות לעירייה בחודש נובמבר 1993".
קביעת קיצבה שלא כדין והגדלת שיעורי קיצבה
לעובד בכיר, שלא היה זכאי כלל לקצבה, נקבעה קיצבה בשיעור 12%. ל- 13 עובדים בכירים אחרים הוגדל שיעור הקצבה מעבר למגיע על-פי חוק הגמלאות: לאחד ב- 16%, לשישה ב- 10% ולשישה ב- 9%-5%.
תשלום מענקים
לשישה עובדים בכירים שילמה העירייה, בחריגה מחוק יסודות התקציב, תשלומים נוספים בגין מה שכינתה "מענק הסתגלות" או "מענק מיוחד" בהיקף של שש משכורות ועד 11 משכורות, מזה: לארבעה עובדים - שש משכורות נוספות; לאחד - שבע וחצי, ולאחד - 11 משכורות נוספות.
הכללת תוספות שכר חריגות במשכורת הקובעת
בין מרכיבי "המשכורת הקובעת" לצורך אישור הקצבה לעובדים הבכירים כללה העירייה תוספות שכר שאינן נהוגות בשירות המדינה ואין להן אסמכתא בהסכמים הקיבוציים הארציים. לפיכך, בהעדר אישור שר האוצר, עמד הדבר בניגוד להוראות חוק יסודות התקציב. המדובר בתוספות כגון: תוספת "ראשי מינהלים", תוספת "מנהלי אגפים", תוספת "ניהול" ו"שעות נוספות גלובליות". כתוצאה מהרחבת המשכורת הקובעת, כמתואר, גדלה במידה ניכרת הקצבה ששולמה לאותם עובדים.

להלן תיאור הממצאים המפורטים שהועלו בקביעת תנאי הפרישה של ארבעה מהעובדים הבכירים:

גזבר העירייה: מי שהיה גזבר העירייה הועסק בתפקיד זה מאפריל 1990 ועד נובמבר 1994, דהיינו ארבע שנים ושמונה חודשים. מאז מאי 1994 הועסק הגזבר בחוזה מיוחד, חוזה בכירים, בו נקבע, כי משכורתו תהיה כשל משכורת מנכ"ל ברשות מקומית בדרגה 9 (דהיינו שמספר תושביה 250,000-100,001), כפי שהיא נקבעת מעת לעת על-פי חוזרי הממונה על השכר במשרד האוצר ומנכ"ל משרד הפנים. בחוזה גם נקבע, כי לגבי תקופת עבודתו לפי החוזה המיוחד, דהיינו החל ממאי 1994, לא יחולו הוראות חוק הגמלאות, ובמקום זה יבטיח העובד את 

זכויותיו הסוציאליות במסגרת ביטוח מנהלים וכספי הביטוח ישמשו לכיסוי פיצויי הפיטורין שיגיעו לו; עם הפסקת עבודתו יהיה זכאי לקבל את הבעלות בפוליסה. באשר לתקופת השירות שלפני תחילת החוזה המיוחד, נקבע בהסכם, שהגזבר יוכל לבחור בהקפאת זכויותיו לקצבה כפי שנצטברו בהתאם לתנאי השכר שאישרה לו המועצה בעבר, או, לחילופין, בהיוון שלהן ובהפקדת כספי ההיוון בקופת גמל או בביטוח מנהלים.

בנובמבר 1994 הודיע ראש העירייה למנהלת מחלקת השכר, כי גזבר העירייה יפרוש מהעירייה ביום 1.3.95 (בגיל 48), וכי יהיה זכאי לפנסיה תקציבית בשיעור של 12% ממשכורת של גזבר ברשות בדרגה 9. את ההחלטה קיבל ראש העירייה למרות מכתבם של הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר ומנכ"ל משרד הפנים, שהודיעו לראש העירייה בהתייחסם לגזבר, כי "איננו מאשרים צבירת פנסיה בשיעור 4% לשנה כמקובל לגבי מנכ"לים במשרדי הממשלה ולא הזכאות לפנסיה בתום תקופת עבודתו בעירייה. אנו מאשרים לרכוש עבור העובד זכויות בקרן פנסיה או בביטוח מנהלים בגין תקופת עבודתו בעירייה מ- 1.4.90 ועד 1.5.94, על-פי שיעורי הפרשה שלא יעלו על שיעורי ההפרשה המקובלים של עובד ומעביד ...". החלטת ראש העירייה היתה גם בניגוד לאמור בחוזה המיוחד שנחתם עם הגזבר.

עוד הורה ראש העירייה לשלם לגזבר תשלום בגין ארבעה חודשי הסתגלות.

הערך המהוון של ההטבה בקצבה לגזבר, קיצבה שכלל לא היה זכאי לה לפי חוק הגמלאות, הסתכמה, בנובמבר 1994, לפי חישובי עובדי משרד מבקר המדינה, בכ- 480,000 ש"ח. התשלום בגין 4 חודשי ההסתגלות הסתכם ב- 73,528 ש"ח. יצוין, כי הסכומים האמורים ניתנו לו, למרות שקיבל את כספי הביטוח שהצטברו לזכותו, מאז מאי 1994, שהסתכמו ב- 34,507 ש"ח (מזה 4,706 ש"ח ניכויי העובד והשאר הפרשות המעביד).

עוד הועלה, כי בפועל הפסיק הגזבר את עבודתו בעירייה בנובמבר 1994 ולמרות זאת שילמה לו העירייה משכורת גם בגין החודשים: דצמבר 1994, ינואר ופברואר 1995. המשכורות הנוספות ששולמו לו הסתכמו ב- 66,553 ש"ח.

בינואר 1995 נחתם בין העירייה לבין הגזבר הסכם שירותי ייעוץ, לתקופה של שנתיים, לפיו ייתן הגזבר לשעבר שירותי ייעוץ כלכלי שוטף לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נתניה, וכן ייעץ לראש העירייה, למהנדס העיר ולגזבר העירייה בפרויקטים מיוחדים. בהסכם גם נקבע, כי תמורת שירותיו תשלם לו העירייה שכר כולל של עד 100 שעות עבודה לחודש על-פי תעריפי החשב הכללי.

ביוני 1995, שילמה העירייה לגזברה לשעבר 35,690 ש"ח בגין שירותי ייעוץ שנתן לעירייה לחודשים מארס ואפריל 1995, בהיקף של 186 שעות עבודה (לפי 164 ש"ח לכל שעה). בחשבונות שהגיש הגזבר לשעבר לא פורטו הנושאים שלגביהם ניתן הייעוץ והזמן שהוקדש על-ידו לכל נושא. למן מאי 1995 ואילך הפסיק הגזבר לשעבר לתת שירותים כאמור.

מינהלת האגף לשיפור פני העיר: מנהלת האגף לשיפור פני העיר הפסיקה את עבודתה בעירייה ביום 1.10.94 (בגיל 48, לאחר שעבדה בעירייה 30 שנים ושמונה חודשים). ב- 3.10.94 קבע ראש העירייה, כי תשולם לה עם פרישתה קיצבה בשיעור 70%, במקום 61.33% שהייתה זכאית לה על-פי שנות השירות.

בנוסף לאמור הורה ראש העירייה לשלם לה את ההטבות הבאות: מענק כספי מיוחד של שש משכורות לפי חישוב המשכורת הקובעת (הכוללת, כאמור לעיל, תוספות שכר חריגות) וכן 

מענק פרישה, למרות שעל-פי חוק הגמלאות, עובד המקבל קיצבה מירבית אינו זכאי כלל למענק. בגין ההטבות הבלתי חוקיות האמורות שולמו לעובדת 124,531 ש"ח (מענק מיוחד בסך 80,751 ש"ח ומענק פרישה בסך 43,780 ש"ח).

מאז יוני 1995 כוללת העירייה בקצבת העובדת, בניגוד לחוק יסודות התקציב, גם תוספת חודשית בסך 2,552 ש"ח המהווה הכללת רכיב אחזקת הרכב במשכורת של העובדת.

מנהלת המינהל לשירותי חינוך, רווחה ובריאות: מנהלת המינהל לשירותי חינוך, רווחה ובריאות (להלן - מנהלת המינהל) הפסיקה את עבודתה בעירייה בספטמבר 1993, בגיל 42, לאחר שעבדה בעירייה כ- 21 שנים, כחודש לפני מועד הבחירות לרשויות המקומיות בה היתה מועמדת ברשימת מועמדים. שבועיים לפני הבחירות אישר לה ראש העירייה היוצא תשלום קיצבה בשיעור של 52% ממשכורתה הקובעת. על בסיס שנות השירות של מנהלת המינהל בעירייה, היא היתה זכאית לקצבה בשיעור של 42% מהמשכורת הקובעת. שיעור הקצבה של 52% מהמשכורת הקובעת נקבע על בסיס הבטחה שניתנה למנהלת המינהל על-ידי ראש העירייה היוצא עוד בראשית 1990. עוד הובטח לה על-ידי ראש העירייה היוצא ששיעור הקצבה יחושב על בסיס 100% מישרה, למרות שעל-פי שנות השירות בשקלול שיעור המשרה הגיע ל- 84.9% בלבד.

על-פי החלטת ראש העירייה היוצא שולם למנהלת המינהל, באוקטובר 1993, גם מענק בסך 131,025 ש"ח. בהתחשב בהגדלת שיעור הקצבה, כאמור, לא היה מקום לשלם לה גם מענק.

מנהל אגף תשתית: מנהל אגף תשתית הפסיק את עבודתו בעירייה בדצמבר 1994, בגיל 58, לאחר שעבד בעירייה 29 שנים ו- 6 חודשים. הביקורת העלתה, כי כחודשיים וחצי לפני פרישתו, אישר לו ראש העירייה תוספת שכר של 30% למשכורתו, בנימוק, כי זוהי התוספת הייחודית הניתנת לעובדי מינהל ההנדסה. בנובמבר 1994 הורה ראש העירייה, כי תינתן לו קיצבה בשיעור של 69% במקום 59%, לה היה זכאי על-פי שנות השירות. עוד הורה ראש העירייה לשלם לו מענק, למרות ששיעורי קצבתו הוגדלו כאמור באופן משמעותי ועל כן לא היה זכאי למענק.  תשלום פיצויים מוגדלים לעובדים שפרשו בחוק פיצויי פיטורים, התשכ"ג- 1963 נקבע, כי שיעור הפיצויים הוא: שכר חודש אחד לכל שנת עבודה, לעובד במשכורת אצל מעביד. שר העבודה והרווחה קבע בתקנות פיצויי פיטורים (חישוב הפיצויים, והתפטרות שרואים אותה כפיטורים), התשכ"ד- 1964 (להלן - התקנות) את הרכיבים שיובאו בחשבון שכר העבודה לצורך קביעת גובה הפיצויים, וכן שהשכר יחושב על-פי ההוראות שבהסכם הקיבוצי שחל על המעביד והעובד.

הביקורת העלתה, כי העירייה שילמה לשלושה עובדים שהפסיקו את עבודתם בעירייה, בשנים 1994 ו- 1995, מזכיר העירייה, עוזרת גזבר העירייה ועוזרת מנכ"ל העירייה, פיצויי פיטורים בשיעור - 200% - שיעור העולה על הקבוע בחוק. בנוסף לכך שילמה העירייה לכל אחד מהם תוספת מענק מיוחד של ארבע משכורות.

*
בבדיקת תנאי הפרישה של עובדים בכירים בעיריית נתניה הועלה, כי העירייה הגדילה באופן ניכר את שיעורי הקצבאות לעובדים הבכירים שפרשו לגמלאות - מעבר לנובע מההסדרים שהונהגו בשירות המדינה על-פי חוק הגמלאות. הקצבאות גם הוגדלו בשיעור ניכר עקב הכללתן של תוספות שכר שונות במשכורת הקובעת, שאינן מקובלות כלל בשירות המדינה או שאינן חלק מהמשכורת הקובעת. העירייה גם שילמה לעובדים הבכירים שפרשו לגמלאות, ברובם בגיל צעיר יחסית, תשלומים חד-פעמיים שלא היו זכאים להם כלל, או בשיעורים העולים באופן משמעותי על המגיע להם.

במתן ההטבות האמורות תוך חריגה חמורה מהוראות חוק הגמלאות וחוק יסודות התקציב לקחה העירייה על עצמה התחייבויות כספיות כבדות, בכל הכרוך בתשלום קצבאות למשך מספר רב של שנים.

משרד מבקר המדינה דרש מהעירייה להפסיק לסטות מהוראות חוק הגמלאות בקביעת תנאי הפרישה של עובדיה ולבדוק את הדרכים החוקיות לביטול ההסדרים של תשלומים חריגים אלה.

הממצאים שהועלו בנושא פרישת עובדים בכירים מעבודתם בעירייה הועברו לידיעת הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר אשר העבירם לפרקליטות המדינה. במשך שנת 1998 העבירה העירייה לפרקליטות המדינה, על-פי דרישתה, מסמכים שונים הנוגעים לתנאי עבודתם ופרישתם של העובדים האמורים. בפגישה שקיימו באוקטובר 1998 עם עובדי משרד מבקר המדינה הודיעו עובדי משרד הממונה על השכר, כי בעקבות המידע שנתקבל מהפרקליטות עומד הממונה על השכר לקיים בעתיד הקרוב הליך של שימוע לחלק מהעובדים שפרשו.